VII SA/Wa 1585/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], nakazującej R. R. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] we wsi J., gm. R. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Na wniosek B. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w sprawie budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] we wsi J., w gm. R. W dniu 1 lutego 2008 r. przedstawiciele organu przeprowadzili na w/w nieruchomości czynności kontrolne. Podczas nich ustalono, że na działce w ostrej granicy z działką sąsiednią, od strony północno - zachodniej zlokalizowany został budynek murowany, parterowy z dachem dwuspadowym. Odległość budynku od granicy, od strony południowo - wschodniej to 4, 40 m. Ustalono również, że budynek ten został wykonany w 1991 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu wizji, ze względu na prowadzone prace, nie ustalono przeznaczenia obiektu. Inwestor przedłożył zgłoszenie robót remontowych z dnia 24 kwietnia 2007 r. i wniósł zastrzeżenia do sporządzonego podczas wizji protokołu. Mając na uwadze opisane ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] nakazał R. R. dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Decyzja organu II instancji z dnia 22 sierpnia 2008 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1660/08 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] nakazał R. R. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] we wsi J., gm. R. Po rozpatrzeniu odwołania R. R. od powyższej decyzji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że organ pierwszej instancji trafnie przyjął, iż skoro przedmiotowy obiekt został wybudowany przed 1995 rokiem, to należy zastosować w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Podstawę do tego daje art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, zgodnie z którym przepisu art. 48 tejże ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ wskazał także, że organ I instancji dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy. Sprawdził czy w sprawie możliwe będzie zastosowanie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ustalił, iż na terenie, na którym prowadzona była przedmiotowa inwestycja - w latach jej realizacji -istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1987 r., z którego wynika, że część działki nr ew. [...], na której wybudowano obiekt, znajdowała się na terenie uciążliwości hałasowej od lotniska [...], poza dopuszczalną linią zabudowy. Ponadto ustalił, że z planu realizacyjnego zagospodarowania działki wykonanego w czerwcu 1990 r. wynika, iż budynek jest usytuowany za linią zabudowy. Uzasadniając decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. organ II instancji zauważył, że następną kwestią jaką należało w niniejszej sprawie rozważyć było to, czy obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Zauważył także, że analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wykazała, iż odległość budynku od granicy narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 17, poz. 62) tj. § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określa dopuszczalny poziom hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na 45 dB do 60 dB w zależności od przedziału czasu odniesienia. W omawianej sprawie poziom hałasu został określony jako do i powyżej 85 dB. Wskazany poziom hałasu stanowi próg uszkodzenia słuchu co stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi mieszkających na tym terenie. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż przedmiotowa samowola budowlana powstała niezgodnie z przepisami wówczas obowiązującymi, co bezspornie uniemożliwia jej legalizację, dlatego w sprawie należało zastosować art. 37 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. złożył R. R. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Uzasadniając skargę wskazał, iż organy administracji nie wykonały wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn akt VII SA/Wa 1660/08 oraz umieściły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć informacje nieprawdziwe dotyczące linii zabudowy na działce oraz poziomu hałasu pochodzącego od Lotniska [...]. Ponadto wskazał, że organ II instancji nie rozważył i nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Sąd jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r, którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], nakazującą R. R. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] we wsi J., gm. R. Zauważyć należy także, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji rozpoznając sprawę związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r, który został wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1660/08. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Podkreślić trzeba, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1660/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z pkt 1 ust. 1 art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane przymusowej rozbiórce podlega każdy obiekt wybudowany niezgodnie obowiązującymi w okresie ich budowy, ale tylko wówczas gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część w czasie orzekania znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla zastosowania więc tego przepisu niezbędne jest wykazanie, że znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił, wskazując ówcześnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1987r. (Dz. Urz. [...]. nr [...] poz. [...] z dnia [...] maja 1988r.) z którego wynikało, że część działki nr ew. [...], na której zlokalizowany jest budynek, znajdowała się na terenie strefy uciążliwości hałasowej od lotniska [...], poza dopuszczalną linią zabudowy. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1660/08 Sąd wskazał również, że dla zastosowania punktu 2 ust. 1 art. 37 w/w ustawy niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: 1) nastąpiło naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, 2) na skutek budowy powstało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenia jednego z czterech wymienionych stanów. Jednakże wystąpienie jednego z tych stanów powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło na przykład zagrożenie; niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ administracji zagrożenie to upatruje. Dokonując oceny prawnej i dając wskazówki co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. zauważył, iż nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jako środek bardzo dla inwestora dolegliwy, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 prawa budowlanego, który stanowi, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Należy więc uznać, że w, wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 2 znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność. Oznacza to na przykład, że gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a inwestor deklaruje chęć wprowadzenia zmian, nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie wydane w sprawie VII SA/Wa 1660/08 Sąd podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie możliwość wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu nie była przez organy administracji rozważana. W szczególności nie wzięto pod uwagę podanej w skardze możliwości likwidacji funkcji inwentarskiej budynku, co mogłoby mieć znaczenie ze względu na hipotezę art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro więc w postępowaniu przez organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. Mając na uwadze przytoczoną treść uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1660/08, stwierdzić trzeba, iż organy obu instancji ponownie rozpoznające sprawę zostały związane wskazaniami Sądu co do konieczności uzupełnienia postępowania prowadzonego w sprawie - tak aby został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy - oraz wskazaniami co do przedmiotu oceny, której organ ma dokonać rozstrzygając sprawę i zakresu tej oceny. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r., nie uzupełniły postępowania i nie dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. A ocena organów obu instancji, iż należało nakazać R. R. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] we wsi J., gm. R., nie znajduje uzasadnienia na tle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Organy nie wykazały, że sporny budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organy wskazały jedynie na ówcześnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1987r. (Dz. Urz. [...]. nr [...] poz. [...] z dnia [...] maja 1988r), z którego wynikało, ze część działki nr ew. 170, na której zlokalizowany jest budynek, znajdowała się na terenie strefy uciążliwości hałasowej od lotniska [...], poza dopuszczalną linią zabudowy. Ponadto organy nie rozważyły możliwości usunięcia określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Sąd stwierdza, że w niniejszym postępowaniu organy nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, iż spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Należało więc uznać, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, a więc z naruszeniem art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a., oraz że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Na marginesie zauważyć trzeba, iż w doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku ponownego - po uchyleniu decyzji przez sąd - rozpoznawania sprawy organ, winien uzupełnić postępowanie prowadzone w sprawie zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz że jeśli tak uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji organu, to organ winien wydać identyczne rozstrzygnięcie, z odpowiednim oczywiście pogłębionym uzasadnieniem (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r. IV SA 587/97 niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1999 r. IV SA 770/97 niepubl.). Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.