I OSK 515/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P., M. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 666/09 w sprawie ze skargi E. K., S. P., M. P. i M. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 666/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. K., S. P., M. P. i M. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 500/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Piotrkowie Trybunalskim, przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), obejmującej część działki nr [...] (po podziale nr [...]) w obrębie geodezyjnym [...], zajętej pod drogę ([...]) oraz części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], znajdującej się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Piotrkowie Trybunalskim. W ocenie Sądu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyklucza możliwość zwrotu części działki nr [...]. Natomiast w odniesieniu do części działki nr [...] (obecnie [...]) Sąd zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie nie ustalono jaką szerokość posiada pas drogowy [...], jak przebiegają jego linie graniczne i jakie obiekty oraz urządzenia wymienione w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych znajdują się w obrębie tego pasa, w tym na terenie obejmującym sporną działkę. Wobec braku jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń w tym zakresie, organy obu instancji dowolnie przyjęły, że sporna działka wchodzi w skład pasa drogowego [...], wobec czego wyłączona jest możliwość jej zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), obejmującej część działki nr [...] (obecnie [...]) w obrębie geodezyjnym [...] oraz część działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], uprzednio wchodzących w skład działek oznaczonych numerami [...] i [...], nabytych na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. "A" Nr [...] z dnia [...] lutego 1969 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Część działki oznaczonej aktualnie numerem [...] w obrębie [...] (dawny numer [...]), na podstawie aktu notarialnego Rep "A" Nr [...] z dnia [...] września 1971 r. została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a prawo to zostało ujawnione w dniu [...] września 1971 r. w księdze wieczystej KW Nr [...]. Następnie nieruchomość ta została przeniesiona do księgi wieczystej KW Nr [...]. Część działki nr [...] nie może być zatem zwrócona wobec treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie zaś części działki nr [...] stwierdzono, iż znajduje się w pasie drogowym [...] i zlokalizowana jest w rejonie skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] (skrzyżowanie [...] z [...] i [...]) i jest zagospodarowana jako pas drogowy. Również w ewidencji gruntów i budynków Miasta Piotrkowa Trybunalskiego działka ta stanowi pas drogowy. Uchwałą zaś Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...],[...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, a jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w Piotrkowie Trybunalskim, szerokość pasa drogowego [...] jest zmienna i mieści się w przedziale od 48 do 106 metrów. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie sprzedaży nieruchomości, ale w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Chociaż więc działka nr [...] nie została zagospodarowana na cel określony w akcie notarialnym, to jako stanowiąca obecnie element drogi publicznej, nie mogła zostać zwrócona. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. podtrzymując ustalenia organu pierwszej instancji i argumentację kwestionowanej decyzji tego organu. Dodatkowo wskazano, iż dawna działka nr [...] weszła w skład działki nr [...] (obecnie [...]) i znajduje się w pasie drogowym [...]. Na działce tej znajduje się odcinek drogi publicznej, na którą składają się m.in. dwie jezdnie o nawierzchni bitumicznej, środkowy pas dzielący, chodniki dla pieszych, ścieżka rowerowa, znaki pionowe i urządzenia bezpieczeństwa ruchu, elementy sygnalizacji świetlnych, obręby skrzyżowań z innymi drogami publicznymi, zjazdy, oświetlenie uliczne, kanalizacja deszczowa, pasy zieleni. Zieleń zlokalizowana na terenie objętym wnioskiem o zwrot nieruchomości, jest urządzeniem ochrony środowiska bezpośrednio związanym z funkcjonowaniem drogi, dlatego stanowi element drogi i pasa drogowego. Ponadto z mapy załączonej do akt sprawy wynika, że obiekty takie jak np. pas zieleni, czy chodniki znajdują się w obrębie linii granicznych, wyznaczających pas drogowy. Również z protokołu oględzin wynika, iż na części objętej żądaniem zwrotu znajdują się dwa rzędy drzew liściastych, a sam teren jest uporządkowany i porośnięty trawą. Teren ten od strony zachodniej, to pas o szerokości 18,5 metra, przylegający bezpośrednio do zespołu garaży, zaś od strony wschodniej pas o szerokości 9 metrów, położony w odległości około 4,5 metra od tychże garaży. Mimo więc faktu, iż część działki numer [...] nie została zagospodarowana na cel określony w akcie notarialnym rep. "A" Nr [...] z dnia [...] lutego 1969 r., to zgodnie z definicją, zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi ona element drogi, dlatego odmowa jej zwrotu jest uzasadniona. Oddalając skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. wskazał na wiążący w niniejszej sprawie prawomocny wyrok tego Sądu z dnia 6 listopada 2007 r. Za przesądzoną należy zatem uznać kwestię braku możliwości skutecznego domagania się zwrotu części działki oznaczonej nr [...], wobec wypełnienia dyspozycji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec zaś części działki nr [...] Sąd uprzednio wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organy wnikliwego postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia, czy część ta wchodzi w skład pasa drogowego [...], a w konsekwencji wyłączona jest możliwość jej zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli. Z przeprowadzonego przez organy orzekające postępowania wyjaśniającego wynika, iż szerokość pasa drogowego [...] (zaliczonej do kategorii dróg powiatowych) jest zmienna i zawiera się w przedziale od 48 do 106 m. Część działki nr [...] objęta żądaniem zwrotu ma szerokość od 9 do 18,5 m. stanowiąc uporządkowany pas zieleni, wchodzący w skład działki drogowej, na którym znajdują się dwa rzędy drzew liściastych. Zieleń przydrożną stanowi zaś roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepieniem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Brak jest zatem podstaw do kwestionowania stanowiska, wyrażonego w piśmie zarządcy drogi z dnia [...] grudnia 2008 r. o ochronnej funkcji przedmiotowego terenu w stosunku do terenów przyległych do pasa drogowego. Jest bowiem niesporne, że rozciąga się on w sąsiedztwie skrzyżowania dróg dwujezdnych, wielopasmowych (droga krajowa i drogi powiatowe, klasy G i Z). Szerokość pasa drogowego jest zmienna i poszerza się w kierunku skrzyżowania, dostosowując się do wielkości i parametrów skrzyżowania dróg. Wywłaszczona nieruchomość, stanowiąca obecnie część działki [...] jest elementem drogi publicznej, dlatego nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo tego, że okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis §5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określający, że usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza odwołania się do linii rozgraniczających, zamieszczonych w załącznikach graficznych do postanowień, wydawanych w ramach przygotowania inwestycji, polegającej na budowie [...] w latach 70-tych XX wieku. Przepisy powołanego rozporządzenia stosuje się bowiem przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Definicja zaś zawarta w powołanym §5 rozporządzenia odnosi się wprost wyłącznie do regulacji w tym akcie zawartych. Dla terenu, na którym położona jest działka objęta żądaniem zwrotu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został sporządzony. Nie została również wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ani też decyzja o warunkach zabudowy pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Objęta zaś żądaniem zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości, położona jest w granicach działki o nr [...], stanowiącej drogę publiczną. Zieleń przydrożna stanowi zaś element pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2009 r. w części odnoszącej się do odmowy zwrotu terenu znajdującego się obecnie w granicach działki nr [...] wnieśli S. P., M. P. i M. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 32, art. 83 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 136 ust 1 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 4 pkt 1 i 2, art. 20 pkt 1 oraz art. 34 i art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 14 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że cała pozostała po zajęciu częściowym pod drogę działka nr [...] stanowi pas drogowy, mimo braku precyzyjnego określenia go na mapie geodezyjnej, dowolnej interpretacji przepisów prawa polegającej na uznaniu całej części pozostałej niewykorzystanej w/w działki za pas drogowy, chociaż w tym samym miejscu na rzekomym pasie został zbudowany bank i hotel, mimo braku planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie na rozprawie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci mapy geodezyjnej z dokładnie zaznaczonym przebiegiem pasa drogowego, do opracowania której był zobowiązany organ pierwszej instancji przez Sąd przy uchylaniu poprzedniej decyzji administracyjnej, a także ustaleniu na podstawie dokumentów, dlaczego teren na którym został wybudowany bank i hotel nie jest uważany za pas drogowy, choć leży on bliżej drogi niż część działki skarżących, której zwrotu się oni domagają, a także art. 7 kpa polegający na niepodjęciu przez Sąd wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób mający na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes obywateli, co przeczyło zasadzie, że w niniejszej sprawie Sąd stał na straży praworządności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż według planu realizacyjnego budowy drogi szerokość obecnej [...] na wprost działki nr [...] wynosi od 45 do 50 m, a nie od 48 do 106 m, jak uważa Sąd. Ponadto [...] została usytuowana niezgodnie z planem realizacyjnym i wybudowana w innym miejscu, tj. 36 m od budynku nr 4, zaś w kierunku północnym została ona przesunięta aż o 68 m. Przesunięcia te są uwidocznione na mapie załączonej do sprawy sygn. akt II SA/Łd 500/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a także na mapie zasadniczej opracowanej przez Prezydenta Piotrkowa Tryb. w dniu [...] lipca 2009 r., a przedstawiającej stan prawny na rok 1989 r. Wypada zauważyć, że w decyzji pierwszoinstancyjnej na str. 4 stwierdzono, że wydzielenie dawnej działki nr [...] spowoduje to, że działka ta będzie przylegała do pasa drogowego. Tak więc w rozumieniu tego organu, działka ta nie jest częścią pasa drogowego, a więc odmiennie, niż ustalił to Sąd w niniejszej sprawie. W celu wykazania granic pas drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej, na której ten pas gruntu się znajduje. Ponadto, o zbędności nieruchomości w ustawie o gospodarce nieruchomościami przesądza jej art. 137, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot. Organ administracji może przy tym powołać biegłego do wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Pas drogowy na terenie działki, której skarżący domagają się zwrotu, nie jest wykreślony na mapie geodezyjnej tego terenu, a szerokość pasa drogi Sąd ustalił na podstaw oświadczenia Miejskiego Rejonu Dróg i Mostów, chociaż w sprawie sygn. akt II SA/Łd 500/07, Sąd zobowiązał Urząd Miasta Piotrkowa Tryb. do wykreślenia tego pasa na mapie. Sąd uważa, że w tym miejscu, gdzie znajduje się działka skarżących podlegająca zwrotowi, pas drogowy rozciąga się na szerokość aż 106 m. Jednakże po drugiej stronie ulicy w tymże pasie drogowym w znacznie bliższej odległości od jezdni zostały zbudowane bank i hotel. Sytuacja taka stanowi pogwałcenie art. 32 Konstytucji i przejaw dyskryminacji skarżących, tylko dlatego, że nie są oni potężnym bankiem PKO S.A. czy właścicielem hotelu. Postępowanie władz Miasta Piotrkowa Tryb., które w tym przypadku sprzedało pas drogowy pod budowę w/w obiektów stanowi też naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. [...] jest drogą krajową i własnością Skarbu Państwa. Jednocześnie działka oznaczona dawnym nr [...] w dacie orzekania została skomunalizowana i jest własnością Gminy Piotrków. Pas zieleni może być elementem pasa drogowego, dlatego powinien być własnością Skarbu Państwa, skoro jest elementem drogi krajowej. Gmina nie załączyła mapy rozgraniczającej tereny Skarbu Państwa i Gminy Miasta Piotrków. Załączyła tylko decyzję komunikacyjną, co w obecnym stanie rzeczy pozwala Gminie na zbycie tej działki oznaczonej dawniej nr [...], tak jak miało to miejsca w przypadku sprzedaży gruntów pod budowę banku i hotelu. Osoby zainteresowane nie mogą sprzeciwić się takiej sprzedaży, gdyż nie są stronami tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Niezasadny jest bowiem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 §3 ppsa, ponieważ z mocy tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ewentualnie sporządzonej mapy geodezyjnej na okoliczność przebiegu pasa drogowego nie było w rozpatrywanej sprawie możliwe, skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż przebieg tego pasa drogowego według dotychczas sporządzonych dokumentów nie budzi żadnych wątpliwości. Sporządzenie takiej mapy byłoby bowiem konieczne tylko wtedy, gdyby zgromadzony materiał dowodowy nie wystarczał do oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji administracyjnych. Tymczasem, w aktach sprawy znajdują się stosowne opracowania geodezyjne przedstawiające przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr ew. nr [...]. Ze skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący kwestionują w istocie faktyczny zasięg pasa drogowego, lecz i ta okoliczność została należycie wyjaśniona ze wskazaniem, iż część terenu działki nr ew. [...] objętej żądaniem zwrotu stanowi urządzony pas zieleni, co stanowi element pasa drogowego w rozumieniu jego definicji sformułowanej w art. 4 pkt 1 i 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przed Sądem pierwszej instancji nie było również dopuszczalne na okoliczność wybudowania budynku banku i hotelu w znacznym przybliżeniu do pasa drogowego, ale poza jego liniami granicznymi, ponieważ obiekty te zlokalizowane zostały poza częścią terenu objętego żądaniem zwrotu, co w oczywisty sposób wykracza poza granice sprawy rozpatrywanej przez Sąd pierwszej instancji. Także zarzut naruszenia przez Sąd art. 7 kpa nie jest zasadny, ponieważ Sąd proceduje na podstawie przepisów zawartych w ppsa, kontrolując stosowanie przepisów kpa przez organy administracji. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestionowania położenia części terenu objętego żądaniem zwrotu w granicach pasa drogowego poprzez dowolną – zdaniem skarżących – interpretację przepisów określających pas drogowy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, w którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 powołanej ustawy wynika przy tym, iż w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie linii granicznych gruntu nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane. Natomiast z §9 ust. 1 i 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) wynika, że sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe. Przy czym, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Jakkolwiek więc powołane rozporządzenie nie jest aktem wykonawczym do ustawy o drogach publicznych, lecz do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, to jednak dotyczy m.in. problematyki określania linii granicznych gruntów zajętych pod drogi publiczne, i w konsekwencji ujawniania ich w ewidencji gruntów i budynków, jak również w innych ewidencjach, jako wyodrębnionych geodezyjnie działek gruntu. W aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się natomiast wypis z ewidencji gruntów i budynków oraz stosowne opracowania geodezyjne (mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500 opatrzona datą [...] maja 2009 r. jako mapa zasadnicza oraz mapa w skali 1:500 opatrzona datą [...] maja 2009 r. jako mapa ewidencyjna, a także mapa do celów prawnych w skali 1:2000 opatrzona datą [...] kwietnia 2008 r.) obrazujące linie graniczne działki nr ew. [...], stanowiącej użytek drogowy [...]. Przy tak udokumentowanych granicach gruntu stanowiącego w całości użytek drogowy ujęty w działkę nr ew. [...], przy uwzględnieniu przeprowadzenia przez organy orzekające oględzin tej działki, nie można skutecznie zakwestionować przyjęcia granic tej działki gruntu za linie graniczne gruntu stanowiącego pas drogowy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie dowodowe organów orzekających, uznając, iż granicami pasa drogowego jest ewidencyjna granica działki nr [...], jako w całości stanowiącej użytek drogowy, której zwrotu części domagają się skarżący. Z tego względu zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, jak również przepisów prawa budowlanego, planowania przestrzennego oraz ustawy o drogach publicznych należy uznać za chybione, skoro objęta żądaniem zwrotu część nieruchomości przejętej w przeszłości aktem notarialnym, znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, co w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych oznacza, że istniejąca droga publiczna - będąc aktualnie własnością publiczną - nie może stanowić przedmiotu własności innych podmiotów, aniżeli Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nawet, gdyby miało to być skutkiem zrealizowania roszczenia o zwrot nieruchomości odjętej byłym właścicielom w przeszłości aktem notarialnym poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. O ile bowiem przesłanki uznania nieruchomości lub jej części za zbędną na cele wywłaszczenia określone zostały w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), o tyle ich spełnienie powodujące zwrot nieruchomości lub jej części nie może skutkować zniweczeniem innych zasad mających swoje źródło w innych ustawach, w tym przypadku w art. 2a ustawy o drogach publicznych, służących zachowaniu na nich istnienia celu publicznego. Regułą bowiem jest, iż spełnienie się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak dotyczy to takiej nieruchomości lub jej części, która z mocy ustawowej normy wyłączona została z możliwości uznania jej za przedmiot własności niepublicznej ze względu na konieczność zachowania na niej zrealizowanego celu publicznego, o czym stanowi art. 2a ustawy o drogach publicznych, to należy przyjąć, iż ustawowe roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części w takim przypadku jest wyłączone koniecznością zrealizowania ustawowej normy zachowania istniejącego już celu publicznego. Także budowa banku i hotelu w innej części gruntu nieobjętego roszczeniem zwrotowym skarżących w kontekście zgłoszonych zarzutów nasuszenia prawa materialnego nie ma żadnego znaczenia, ponieważ nie dotyczy obszaru wnioskowanego do zwrotu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.