II GSK 480/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Józef Waksmundzki Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 741/09 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od wyniku egzaminu na licencję syndyka oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. Akt VI SA/Wa 741/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. H. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu 17 listopada 2008 r. B. H. K. przystąpiła do egzaminu na licencję syndyka. Ogłoszenie wyników z części pisemnej egzaminu zostało dokonane przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej w dniu 21 listopada 2008 r. Skarżąca uzyskała 184 punkty z testu oraz 16 punktów w zakresie zadania problemowego, co oznaczało wynik negatywny. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka (Dz. U. z 2007 r. Nr 123, poz. 850, dalej: ustawa o licencji syndyka), aby otrzymać pozytywny wynik z części pisemnej należy uzyskać co najmniej 160 punktów z testu i co najmniej 20 punktów za rozwiązanie zadania problemowego. Uzyskanie wyniku pozytywnego z obu części egzaminu pisemnego tj. testowej i zadania problemowego, jest warunkiem dopuszczenia do części ustnej egzaminu. W piśmie z dnia 4 grudnia 2008 r. B. H. K. złożyła do Ministra Sprawiedliwości, jak to określiła – odwołanie od decyzji Komisji Egzaminacyjnej w sprawie wyniku części pisemnej egzaminu ogłoszonego przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej w zakresie oceny rozwiązania zadania problemowego. W uzasadnieniu przedstawiła szczegółową argumentację. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071, tekst jednolity, dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania B. H. K. od wyniku egzaminu na licencję syndyka. Zasady przeprowadzania egzaminu regulują przepisy ustawy o licencji syndyka oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz opłaty egzaminacyjnej (Dz. U. Nr 37, poz. 207, dalej: rozporządzenie z dnia 19 lutego 2008 r.). Żaden przepis wskazanej ustawy nie przewiduje odwołania od ustalonego przez Komisję Egzaminacyjną wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości i nie nadaje w tym zakresie Ministrowi żadnych kompetencji. Zgodnie z przywołanymi regulacjami Komisja Egzaminacyjna przeprowadza egzamin i wystawia zaświadczenie potwierdzające pozytywny wynik egzaminu. Ustawa o licencji syndyka, jak podkreślono przewiduje możliwość odwołania się do Ministra Sprawiedliwości wyłącznie w przypadku wydania przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej decyzji o odmowie dopuszczenia do egzaminu, ustalając w tym zakresie kompetencję Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia odwołania od decyzji Przewodniczącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. B. H. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż przysługiwało jej prawo wniesienia odwołania od wyniku egzaminu i zarzuciła naruszenie art. 15, art. 134, art. 138, art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazała, iż art. 15 k.p.a. ustanowił ogólną zasadę dwuinstancyjności, realizując tym samym wynikające z art. 78 Konstytucji RP prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W ustawie o licencji syndyka nie ma przepisu wyłączającego zasadę dwuinstancyjności orzekania wynikającą z przepisu art. 15 k.p.a., co oznacza, że odwołanie przysługiwało. Organ błędnie ustosunkował się do podnoszonych w odwołaniu zastrzeżeń. Przedmiotem odwołania była przede wszystkim procedura przeprowadzania egzaminu, według skarżącej niezgodna z przepisami wykonawczymi do ustawy tj. § 13 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2008 r. a nie tylko wynik egzaminu. Skarżąca zaznaczyła też, iż Komisja Egzaminacyjna nie miała wątpliwości, iż odwołanie przysługuje skoro zweryfikowała, co do jednej z osób wynik egzaminu. Ponadto podniosła, że tylko jej odwołanie wpłynęło w terminie a pozostałe zostały przez organ uznane za wniesione z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż działał w sprawie zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Podtrzymując pogląd o niedopuszczalności odwołania od wyniku egzaminu w niniejszej sprawie wskazał na brak podstaw do domniemywania, iż strona takim prawem dysponuje a także na brak normy kompetencyjnej w omawianym zakresie Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości zauważając możliwość wnoszenia odwołania od uchwał Komisji Egzaminacyjnych ustalających wynik egzaminu w przypadku korporacji adwokackich, radcowskich i notarialnych uznał, że ewentualna luka na tle regulacji dotyczących syndyka nie mogłaby być wypełniana na drodze analogii (stosowanie jej przez organ administracji publicznej jest niedopuszczalne). Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podniósł na wstępie, że Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o licencji syndyka jest tylko uprawniony do wydania decyzji odmawiającej dopuszczenia do udziału w egzaminie. Od decyzji tej przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. W pozostałym zakresie ustawa o licencji syndyka działanie w trybie decyzji administracyjnej zastrzega wyłącznie do kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Komisja Egzaminacyjna potwierdza uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu poprzez wystawienie zaświadczenia (art. 8 ust. 9 ustawy o licencji syndyka). Ustawa ani rozporządzenie nie przewiduje zaś żadnej formy i wystawienia żadnego dokumentu potwierdzającego wynik negatywny egzaminu (niedopuszczenia do części ustnej egzaminu w przypadku negatywnego wyniku jego części pisemnej). Zgodnie z § 14 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2008 r. Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej ogłasza wynik części pisemnej egzaminu poprzez wywieszenie w gmachu Ministerstwa Sprawiedliwości listy zdających z uzyskaną przez nich liczbą punktów. Zdaniem Sądu I instancji, podanie wyników egzaminu z części pisemnej przez wywieszenie listy zdających z uzyskaną przez nich liczbą punktów jest czynnością faktyczną. Informacją zawartą w wymienionym protokole Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nie ustala w sposób władczy istnienia uprawnień. Jest to akt wiedzy a nie woli Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej. Nie ustala on w sposób władczy istnienia uprawnień (obowiązków) w sensie materialnoprawnym, a jedynie potwierdza ustalenia Komisji Egzaminacyjnej. Dopiero po złożeniu wniosku o przyznanie licencji syndyka (art. 10 ustawy) Minister Sprawiedliwości wypowiada się na podstawie art. 12 lub 13 ustawy o przyznaniu tego uprawnienia i dopiero taki akt woli organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 104 k.p.a., jako rozstrzygający o prawach konkretnej osoby przez ocenę jej kwalifikacji "będącej rezultatem oceny wiadomości" podlega weryfikacji na zasadach ogólnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. H. K. W skardze kasacyjnej B. H. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz opłaty egzaminacyjnej oraz art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r., mimo, że przy prawidłowej wykładni przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2008 r. oraz art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. istniały podstawy do uznania, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I Instancji błędnie przyjął, iż dopiero decyzja Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w art. 13 ustawy o licencji syndyka orzeka o prawach konkretnej osoby przez ocenę jej kwalifikacji będącej rezultatem oceny wiadomości. Art. 107 § 1 k.p.a. jak wskazano określa elementy niezbędne do zakwalifikowania orzeczenia jako decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są takimi orzeczeniami, nawet jeśli nie spełniają w całości wymagań przewidzianych w przytoczonym przepisie. Koniecznymi elementami są jedynie oznaczenie organu administracji publicznej wydającej akt, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie "o stanie sprawy" oraz podpis osoby reprezentującej organ. Nie forma (nazwa), ale treść przesądza o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną. Podanie przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej wyniku części pisemnej egzaminu, o którym mowa w § 14 rozporządzenia spełnia warunki do uznania tego aktu za decyzję administracyjną. Organ kształtuje we wskazany sposób indywidualną sytuację prawną egzaminowanej, poprzez zdecydowanie o niemożliwości kontynuowania egzaminu, a więc w istocie o niemożliwości uzyskania licencji syndyka. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, racjonalny prawodawca nie przewidywałby możliwości udostępnienia do wglądu testu egzaminacyjnego wraz z kartą odpowiedzi i rozwiązania problemowego, jeśli za tym nie miałby następować skutek w postaci możliwości odwołania się od oceny (wyniku egzaminu), czy to z powodu naruszenia procedury przeprowadzenia egzaminu, czy też z powodu błędów merytorycznych oceny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Merytoryczne rozpoznanie przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec spełnienia wymagań określonych w art. 175 § 1 , 176 i 177 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego wyznaczała zatem ocena zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2008 r. oraz art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. wskazując, iż przy prawidłowej wykładni § 14 wymienionego rozporządzenia oraz wskazanych dalej przepisów k.p.a. skarga winna być uwzględniona skoro kwestionowane nią postanowienie Ministra Sprawiedliwości wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy. Wnosząca skargę kasacyjną w uzasadnieniu złożonego środka odwoławczego twierdzi w szczególności, że podanie przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej wyniku części pisemnej egzaminu, przewidziane w § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości winno zostać potraktowane jako decyzja administracyjna a w konsekwencji przysługiwanie odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego twierdzenia. Zgodzić się należy z tokiem rozumowania Sądu I instancji zwracającym uwagę na sprecyzowanie wprost w ustawie o licencji syndyka przypadków wydawania decyzji administracyjnej. W odniesieniu do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej dotyczy to jedynie odmowy dopuszczenia do egzaminu w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do egzaminu po upływie wyznaczonego terminu (art. 6 ust 5 w związku z art. 6 ust 1 ustawy o licencji syndyka). Wtedy też tylko od aktu pochodzącego od Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej przewidziano składnie odwołania, określając jednocześnie organ do jego rozpatrzenia. Poza działanie w formie decyzji administracyjnej ustawa o licencji syndyka zarezerwowała dla Ministra Sprawiedliwości (vide w szczególności art. 12 stanowiący, iż Minister Sprawiedliwości, w drodze decyzji administracyjnej, przyznaje licencję syndyka, odmawia jej przyznania, cofa albo zawiesza prawa wynikające z licencji oraz będący jego rozwinięciem, gdy o określenie przesłanek wydania decyzji o odmowie przyznania licencji syndyka art. 13 tejże ustawy). Skoro zatem na gruncie analizowanej ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał w jakich przypadkach następuje działanie w formie decyzji administracyjnej, to z zasady za nieuprawnione potraktować wypada powoływanie się na domniemanie konstruowane w odwołaniu do art. 1 pkt 1 i 104 k.p.a., że także w innych przypadkach taką formę w materii regulowanej konkretną ustawą należałoby przyjąć. Zważyć przy tym należy, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni przepisu określającego działanie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej zawartego w akcie wykonawczym do ustawy o licencji syndyka. Określenie działania w postępowaniu administracyjnym w formie decyzji administracyjnej należy niewątpliwie do materii ustawowej. Treść upoważnienia do wydania rozporządzenia zawarte w art. 9 ustawy o licencji syndyka nie budzi zresztą żadnych wątpliwości, iż jego granice nie stwarzały podstaw do konstruowania na jego podstawie rozszerzania przez Ministra Sprawiedliwości, jako podmiotu uprawnionego do wydania rozporządzenia przypadków wydawania decyzji administracyjnej w stosunku do postanowień ustawy o licencji syndyka. Niezależnie od dotychczasowych wywodów zaznaczyć trzeba, iż samo ogłoszenie przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej ustalonych wcześniej przez samą Komisję wyników egzaminu nie daje podstaw do twierdzenia, iż to ten podmiot wydaje akt władczy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać należało, iż skarga kasacyjna nie wskazała usprawiedliwionych podstaw do podważenia trafności wyroku Sądu I instancji i jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Na marginesie tylko podkreślić wypada, iż Sąd I instancji wskazał drogę do wykazywania nieprawidłowości w przeprowadzeniu szeroko rozumianego procesu ubiegania się o uzyskanie licencji syndyka podnosząc możliwość kwestionowania decyzji o jakiej mowa w art. 12 i 13 ustawy o licencji syndyka. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.