II SA/Bk 615/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K.S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. i K.S. od decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażu o dwóch boksach garażowych dla samochodów osobowych na części działki nr [...]/9, położonej w G., ul. K. [...], uchyliło pkt 1 zaskarżonej decyzji w części ustalając: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – 7 % terenu objętego decyzją; szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy od drogi nr [...] – 12 m z tolerancją 8 %; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) od średniego poziomu terenu przy wjeździe do budynku garażu – 3,8 m; wysokość budynku do kalenicy dachu od poziomu terenu przy budynku – 5 m, w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2007 r. Państwo E. i K.S. zwrócili się do Burmistrza Miasta G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu o dwóch boksach garażowych dla samochodów osobowych, na terenie obejmującym część działki nr [...]/9, położonym przy ul. K. [...] w G Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Burmistrz Miasta G. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W postępowaniu z odwołania państwa E. i K.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. uchyliło tę decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji z powodu naruszenia przepisów art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Burmistrz Miasta G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu dla samochodów osobowych, na terenie obejmującym część działki nr [...]/9, położonym przy ul. K. [...] w G. W swojej decyzji organ ustalił – oprócz oceny inwestycji w świetle przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nieprzekraczalną linię zabudowy od drogi wewnętrznej nr [...] wyznaczoną istniejącą zabudową w odległości 3,5 m od linii rozgraniczającej drogi. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wnieśli Państwo E. i K.S. W odwołaniu skarżący ponownie zarzucili organowi l instancji nieuwzględnienie ich wniosku w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy w granicy z działką nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], argumentując, iż linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów rozporządzenia i jest uzasadniona stanem istniejącej sąsiedniej zabudowy i zagospodarowania terenu. Państwo E.S. i K.S. zaskarżyli w całości przedmiotową decyzję, uzasadniając, że narusza ich konstytucyjne prawa do własności tj. swobodę zagospodarowania nieruchomości (art. 64 Konstytucji RP) oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) określający, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na zbyt pobieżne rozpoznanie sprawy oraz brak jej analizy w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że w każdej sprawie w przedmiocie wydania warunków zabudowy powinna być dokonana analiza terenu, a jej wyniki w postaci załącznika graficznego i tekstowego powinny być dołączone do decyzji. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera załącznika tekstowego, a na załączniku graficznym nie wyznaczono żadnego terenu, który ewentualnie podlegał analizie. Przechodząc z kolei do przewodniego zarzutu skargi, tj. kwestii ustalenia przez organy nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 3,5 m od drogi wewnętrznej nr [...], Sąd podkreślił, że ustalenia linii zabudowy organy winny dokonać w oparciu o zapisy § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności z uwzględnieniem ust. 4 tego przepisu, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Burmistrz Miasta G. rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, przyjmując odmienne w stosunku do wniosku parametry dotyczące linii zabudowy, geometrii dachu, oraz wprowadzając w miejsce wnioskowanych boksów garażowych – stanowiska garażowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania od w/w rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchyliło je w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz Miasta G. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – budowy budynku garażu o dwóch boksach garażowych dla samochodów osobowych na teranie obejmującym część działki nr [...]/9, położonym w G., przy ul. K. Ustalając obowiązującą linię zabudowy w odległości 3,5 m od granicy drogi nr [...], organ I instancji podkreślił, że linia zabudowy została ustalona zgodnie z § 4 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jako kontynuacja istniejącej linii zabudowy budynków zlokalizowanych na działkach nr [...]/6, [...]/7 i [...]/8. Dalej organ wyjaśnił, że nawiązanie się linią zabudowy do istniejącej budowli w formie wysokiego ogrodzenia i zadaszenia wjazdu do działki nr [...]/5 jest niemożliwe, gdyż jest to samowola budowlana, a ponadto ustalenie linii zabudowy następuje w oparciu o linię ustaloną przez budynki sąsiednie sytuowane w większej odległości od pasa drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i K.S. wskazali, że zaskarżona decyzja nie zmieniła ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. w zakresie linii zabudowy. Podkreślili, że chcą wybudować garaż o powierzchni ok. 50 m2 na działce w odległości 1,5 m od granicy drogi nr [...] i od granicy działki sąsiedniej nr [...]/8, a lokalizacja garażu zgodnie z wyznaczoną przez organ I instancji linią zabudowy spowoduje zakłócenie ładu przestrzennego na działce, a w konsekwencji pogorszenie jej walorów i estetyki. Dodatkowo wskazali, że zgodnie z art. 64 Konstytucji RP, art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mają prawo zagospodarować działkę zgodnie z swoją wolą, tym bardziej, że po granicy wybudowane są prywatne garaże i budynku w odległości 1 m lub przy drodze wewnętrznej Gminy G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchyliło pkt 1 zaskarżonej decyzji w części ustalając: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – 7 % terenu objętego decyzją; szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy od drogi nr [...] – 12 m, z tolerancją 8 %; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) od średniego poziomu terenu przy wjeździe do budynku garażu – 3,8 m; wysokość budynku do kalenicy dachu od poziomu terenu przy budynku – 5 m, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W ocenie Kolegium w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji dokonano zgodnego z prawem wyznaczenia obszaru analizowanego oraz poprawnej analizy funkcji i cech zabudowy terenu znajdującego się na nim. Prawidłowo również została wyznaczona dla przedmiotowej inwestycji - linia zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [...]/6, [...]/7, [...]/8 i [...] dostępnych od drogi wewnętrznej nr [...]. Co prawda przy określaniu linii zabudowy organ posłużył się określeniem ścisłym "3,5 m", co narusza § 4 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 marca 2003 r., ale zdaniem Kolegium, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż istniejącą linię zabudowy łatwo odczytać z treści mapy. Końcowo organ stwierdził, że wyznaczenie innej linii nowej zabudowy jest możliwe tylko wyjątkowo, a w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wyznaczenia takiej linii tylko dlatego, że wyznaczona linia zabudowy nie satysfakcjonuje wnioskodawców. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył K.S. W uzasadnieniu skargi, uzupełniając argumentację zawartą w odwołaniu, skarżący wyjaśnił, iż organ winien wziąć pod uwagę § 4 ust.4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Wyznaczenie innej linii zabudowy jest uzasadnione tym bardziej, że na wjeździe od ul. Koszarowej nie ma możliwości usytuowania garażu, gdyż wjazd ten ma szerokość 8 m i długość ponad 37 m, a na odcinku BCDE znajduje się kanalizacja sanitarna, urządzenia ciepłownicze i instalacja wodna. Również na odcinku BC i części AF nie ma możliwości wybudowania planowanego garażu ze względu na bliską odległość od budynku mieszkalnego i przebiegający w ziemi kabel energetyczny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). W kontrolowanym postępowaniu istota sporu sprowadza się do interpretacji i zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) powoływanej dalej: u.p.z.p.. oraz związanych z nim przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu organy administracji obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 61 ust.1 pkt 1 w zakresie wymagań dotyczących kontynuacji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż podlegające kontroli decyzje w przedmiocie warunków zabudowy stanowią element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości. Trzeba mieć, zatem na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i nast., stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi, zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzające, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane w oparciu o normy niższej rangi, takie jak wykonawcze przepisy, zawarte w rozporządzeniach. W przeciwnym razie zasada, wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona. W takim kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/ Kr 66/08, Lex nr 488142). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt.1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust.1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi, o jakich mowa w przywołanym przepisie. Zarzuty skargi dotyczą natomiast wyznaczonej przez organ - linii nowej zabudowy w odległości 3,5 m od granicy drogi nr [...]. Organy administracji publicznej zajęły stanowisko, w ocenie Sądu błędne, iż linia zabudowy może być ustalona wyłącznie jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich [...]/6, [...]/7, [...]/8 i [...], gdyż wyniki analizy nie dają podstaw do wyznaczenia innej linii nowej zabudowy, która byłby zgodna z wnioskiem inwestorów (1,5 m od granicy drogi nr [...]). Sposób wyznaczania linii zabudowy reguluje § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiący, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, natomiast przepis § 4 ust. 4 rozluźnia powyższe rygory, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Należy przy tym zaznaczyć, iż pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" nie jest pojęciem ustawowym, tylko przepisów wykonawczych. Przepis zaś rangi podustawowej, co podkreślono wyżej, musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Nie ma, więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące; dotyczy to także rozumienia pojęcia linia zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2009 r., II SA/Po 255/09, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, jeżeli wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie mieści się w linii zabudowy wyznaczonej na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, wówczas zastosowanie znajdzie § 4 ust. 4 rozporządzenia, umożliwiający ustalenie linii zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1. W orzecznictwie przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (por. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07 publ.). Jak już wyżej wskazano, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyraźnie możliwość wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy, jeżeli to wynika z analizy. Tymczasem w niniejszej sprawie organy ograniczyły się do wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [...]/6, [...]/7, [...]/8 i [...] i uznały, że w niniejszej sprawie brak podstaw do wyznaczenia nowej linii zabudowy zgodnej z wnioskiem inwestorów. Organ nie przeprowadził jednak analizy - pomimo iż był do tego zobowiązany na podstawie art. 77 kpa - w celu ustalenia, czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób, określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia, tj. niż jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy. W analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby sprawy nie rozważono w ogóle dopuszczalności usytuowania budynku w nowej linii zabudowy. Przyjęcie zaś takiego niepełnego opracowania za podstawę decyzji, w sytuacji, gdy skarżący w istocie wnioskował o usytuowanie obiektu właśnie w nowej linii (1,5 m od granicy działki [...]), naruszało § 4 ust. 4 rozporządzenia. W przedmiotowym postępowaniu, zdaniem Sądu, zachodziła wręcz potrzeba badania linii zabudowy przyjętych dla innych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym nieruchomości po drugiej stronie drogi nr [...]. Chodzi mianowicie o działkę nr [...]/1, na której zlokalizowany jest budynek bezpośrednio graniczący z drogą nr [...] oraz działkę [...]/1, na której budynek znajduje się w odległości 1 m od w/w drogi. Położenie znajdujących się tam nieruchomości w stosunku do drogi nr [...] może, na co wielokrotnie wskazywał w trakcie postępowania administracyjnego skarżący, przemawiać za ustaleniem nowej linii zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia. Uzasadnione jest to, tym bardziej, że obie działki są "działkami sąsiednimi" w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 u. p.z.p. Przypomnieć, bowiem należy, że przez pojęcie działki sąsiedniej rozumie się nie tylko działkę faktycznie sąsiadującą, posiadającą wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, ale również tereny położone w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (tak: NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 551/05, Lex nr 194346). Nie ma też racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie zachowania ładu przestrzennego przyjmować bez uwzględnienia formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie ulicy, na działkach posiadających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących (tak: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, niepubl.). Podsumowując należy wskazać, iż w każdej sprawie organ, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, powinien indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, czy umiejscowienia na niej mediów. Organy nie mogą, bowiem przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności (tak NSA z wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., II OSK 967/07, Lex nr 488289). Dlatego też zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasada wyważania interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela i w związku z przepisem § 4 ust.4 cyt. wyżej rozporządzenia obowiązkiem organów jest przeprowadzenie analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy działki skarżącego przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż stanowiącej przedłużenie istniejącej linii zabudowy. Brak analizy terenu pod tym kątem narusza przy tym zasadę prawdy obiektywnej – art. 7 i 77 kpa. Wyznaczając zaś inną linię zabudowy organy winne mieć na uwadze, że na etapie ustalania warunków zabudowy, nie mają kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (tak: NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2008r., II OSK 779/07, Lex nr 447869). W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a), zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie (art. 200 p.p.s.a)