II SA/Wa 1208/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Joanna Kube Bronisław Szydło Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Rejonowy Policji w S. decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP Nr 76, poz. 708), z dniem [...] stycznia 1998 r. przyznał W. Z. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Następnie Komendant Miejski Policji w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), z dniem [...] grudnia 2005 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w S. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r., uchylony został § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919), co jest równoznaczne z brakiem uprawnień emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....) oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67), do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wobec powyższego decyzja z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] jest bezprzedmiotowa. Pismem z dnia 2 marca 2009 r. W. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. W uzasadnieniu wskazał, że w sytuacji uchylenia przepisu stanowiącego podstawę do przyznania określonego uprawnienia, wygaśnięcie takiej decyzji następuje tylko wówczas, gdy taki skutek przewidziano w przepisach prawa. Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa oraz § 1 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez wszystkich policyjnych emerytów, rencistów i inne osoby uprawnione do tego świadczenia – również tych którzy uzyskali ów status przed dniem 1 stycznia 2006 r. Organ wskazał, iż z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wynika wyłącznie prawo tych osób do przydziału i zajmowania lokalu oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe i nie przewiduje ona równoważnika za remont lokalu, a uprawnień takich nie można domniemywać. W świetle powyższego nie sposób uznać, aby sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. W uzasadnieniu, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 podniósł, że wygaśnięcie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa może mieć miejsce w sytuacji, kiedy stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie nakazuje przepis prawa, albo leży to w interesie społecznym lub strony. Tymczasem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na które powołał się organ, nie zawiera rozstrzygnięcia co do losu wydanych wcześniej aktów administracyjnych. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. W uzasadnieniu podał, że w wyniku dokonanej nowelizacji z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ zgodził się ze skarżącym, iż w przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, samo zaistnienie bezprzedmiotowości nie prowadzi do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie organu takie rozstrzygnięcie powinno znaleźć uzasadnienie w regułach określanych jako interes społeczny lub interes strony. Zdaniem Komendanta Głównego Policji w rozpatrywanej sprawie zaistniała jedna z przesłanek uprawniających organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie, ponieważ za wygaśnięciem decyzji przemawiał interes społeczny. Komendant podkreślił, że działanie organu administracji publicznej, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego przepisy prawa już nie przewidują, nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 kpa. W świetle powyższego, w sytuacji zmiany stanu prawnego polegającego na cofnięciu uprawnienia przysługującego do tej pory określonej kategorii podmiotów, organy orzekające obowiązane są z urzędu uchylać zapadłe w sprawach orzeczenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, albowiem decyzje takie stały się bezprzedmiotowe, a stan ten powoduje naruszenie interesu społecznego. W konsekwencji nie można przyjąć, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w S. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu ponowił argumenty przedstawiane w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia było ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jest to na tyle istotna uwaga, że organ badający decyzję w trybie nadzwyczajnym, nie mógł czynić własnych ustaleń i usiłować konwalidacji jej uzasadnienia np. domniemaniem intencji organu orzekającego w trybie zwykłym, sprowadzającym się do konieczności jej wygaśnięcia ze względu na interes społeczny (zasada praworządności wyrażona w art. 6 kpa). Zatem badając decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] opartą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa zauważyć należy, że w jej uzasadnieniu podano jedynie, iż w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), decyzja z dnia [...] stycznia 1998 r. stała się bezprzedmiotowa, bowiem uchylenie tego przepisu jest równoznaczne z brakiem uprawnień emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....) oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67) do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tak rozumiana treść przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest – w ocenie Sądu – nie do zaakceptowania. Z tego mianowicie powodu, że wygaśnięcie decyzji może nastąpić w sytuacji, kiedy są łącznie spełnione następujące przesłanki: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa; 2) decyzja stała się bezprzedmiotowa i jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym; 3) decyzja stała się bezprzedmiotowa i jej wygaśnięcie leży w interesie strony. Z kolei w piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski, Komentarz, 1996, s. 750 – 751). W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nie czyni zadość tym wymaganiom. Uchylenie bowiem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, nie zostało połączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień i nie nakazywało wygaśnięcia decyzji przyznającej powyższe uprawnienia. Innymi słowy mówiąc, bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Ponadto żaden inny akt prawny nie nakazywał jej wygaśnięcia, stąd też nie było jakichkolwiek podstaw do takiego rozstrzygnięcia. I to tym bardziej, że wydając tę decyzję organ nie wskazał, iż przy ewentualnej bezprzedmiotowości, jej wygaśnięcia wymagał interes społeczny lub interes strony. Zauważyć na marginesie należy, że ewentualna wadliwość prawna, nie jest przesłanką wzruszania decyzji ostatecznych w trybie art. 162 § 1 kpa, bowiem dla tego rodzaju kategorii wadliwości, służy tryb przewidziany w art. 156 § 1 kpa. Tymczasem ani Komendant Wojewódzki Policji [...], ani też Komendant Główny Policji badając sprawę w trybie nadzwyczajnym, w żadnym stopniu nie odnieśli się do powyższego i tym samym naruszyli przepisy art. 7, art. 80 i art. 107 § 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego organ badając ponownie sprawę w trybie nadzwyczajnym, winien mieć na uwadze powyższe wskazania i ocenić je pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego orzeczenia w całości.