II SA/Wa 1437/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Joanna Kube (spr.), Protokolant Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Powiatowy Policji w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], wydaną na mocy art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 91, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1469) oraz § 1 ust. 1 pkt 2, § 3, § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] poprzez ustalenie J.P. z dniem [...] stycznia 2004 r. wysokości równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia. Komendant Powiatowy Policji w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), stwierdził z dniem [...] stycznia 2006 r. wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie przyznania J.P. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wygaszającej organ podał, że z dniem 1 stycznia 2006 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), którym uchylono § 8 i ust. 2 § 9 tego rozporządzenia, emeryci i renciści oraz członkowie ich rodzin utracili prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na powyższą zmianę stanu prawnego decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stała się bezprzedmiotowa i należało orzec o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. J.P. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wydaną na mocy art. 158 § 1 w związku z art. 156 i art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] czerwca 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że w wyniku dokonanej nowelizacji, z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w tej sytuacji przestał istnieć materialny stosunek prawny oparty na prawomocnym orzeczeniu o przyznaniu tego świadczenia, co w konsekwencji oznacza, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. stała się bezprzedmiotowa. Organ przyznał, że samo zaistnienie bezprzedmiotowości nie prowadzi do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu, wygaśnięcia przedmiotowej decyzji wymaga jednak interes społeczny przejawiający się w przestrzeganiu wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, która obliguje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Realizacja bowiem przez organ świadczenia, którego przepisy prawa już nie przewidują, godziłoby w zasadę praworządności. W sytuacji zmiany stanu prawnego skutkującego cofnięciem uprawnień przysługujących dotychczas określonej kategorii podmiotów, organy obowiązane są, działając z urzędu, uchylać orzeczenia przyznające te uprawnienia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na ich bezprzedmiotowość i interes społeczny. W związku z powyższym organ przyjął, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w G. stwierdzająca wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2006 r. decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. przyznającej J.P. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.P. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji błędne zastosowanie art. 156 i art. 162 k.p.a., a także naruszenie zasady lex retro non agit. Wskazał, że uchylenie rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie może być przyczyną wygaśnięcia decyzji przyznającej mu prawo do równoważnika za remont wydanej przed datą wejścia w życie tych przepisów. Podniósł, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmian w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. W przeciwnym wypadku dotychczas wydane decyzje nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień nabytych na przyszłość. W tym względzie powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie - wobec zawartego w skardze żądania uchylenia przez Sąd ocenianej w trybie nadzoru decyzji - wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie jest władny do wydawania wyroków reformatoryjnych, bowiem nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy w zastępstwie właściwych do tego organów administracji publicznej. Innymi słowy, sąd, jak wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co prowadzić może do jej uchylenia w przypadku zasadności skargi, a więc w razie stwierdzenia, że decyzja narusza - w sposób określony przepisami art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - prawo materialne lub proceduralne. Natomiast sąd nie przyznaje uprawnień, jak też ich nie pozbawia. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. będący materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej, której odmówiono stwierdzenia nieważności, stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Zachodzi ona wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. Podkreślić należy, iż bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany stanu prawnego następuje wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują taki skutek. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Organ jednakże nie wykazał, by stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w interesie społecznym. Zaś o istnieniu interesu strony w wygaszeniu przedmiotowej decyzji nie może być mowy. Jednakże nawet w przypadku wykazania, że wygaśnięcie przedmiotowej decyzji leży w interesie społecznym to i tak decyzji nie można było wygasić z uwagi na brak jej bezprzedmiotowości. Zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej wyznaczają przepisy regulujące dane postępowanie. W ocenianej w trybie nadzoru decyzji granice te wyznacza przepis art. 162 § 1 k.p.a., który normuje postępowanie w trybie nadzwyczajnym i nie pozwala na objęcie tym trybem kwestii zastrzeżonych dla postępowania zwykłego. Celem instytucji uregulowanej w art. 162 § 1 k.p.a. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a nie merytoryczne rozstrzyganie w sprawie, czy też rozstrzyganie w nowej sprawie, wychodząc poza granice zakreślone przepisem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przyznany został skarżącemu decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Skutkiem przyznania skarżącemu w przeszłości prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, było powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności dopuszczające odstępstwo od tej zasady. Zdaniem Sądu uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że od czasu gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który jest władny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do tego równoważnika. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to właściwość organów w tych sprawach należy określać na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W ocenie Sądu stwierdzenie wygaśnięcia przez Komendanta Powiatowego Policji w G. wspomnianej decyzji przyznającej prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 162 § 1 k.p.a. Bezsporne jest, iż w zakresie objętym wskazaną decyzją wygaszającą obowiązywał niewątpliwy stan prawny, zaś naruszenie prawa nie było wynikiem błędnej wykładni art. 162 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym podnieść, że nie jest dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca, gdyż przepis ten stanowi poniekąd odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. Dodatkowo należy wskazać, że Komendant Powiatowy Policji w G. był, stosownie do art. 6a ust. 1 ustawy o Policji, wprowadzonego art. 62 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668), właściwy zarówno do wydania w dniu [...] kwietnia 2004 r. decyzji w przedmiocie prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak też decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wydanej w trybie art. 162 k.p.a.