II SA/Wa 1298/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Adam Lipiński (spr.) Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji: - oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy D. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o odmowie uchylenia decyzji nr [...] Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o przydziale T. B. lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w m. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: T. B. jest emerytem policyjnym. Podczas pełnienia służby w Policji, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., otrzymał przydział lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w m. [...]. Przedmiotowy lokal znajduje się w budynku położonym na gruncie, który w dacie wydania przedmiotowej decyzji pozostawał w trwałym zarządzie KWP w K. W dniu 12 kwietnia 2007 r. wygaszono trwały zarząd tej nieruchomości, a jej własność przekazano Gminie D. Wójt Gminy D. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z wnioskiem o uchylenie decyzji, na podstawie której przedmiotowy lokal został przydzielony T. B., argumentując, iż wraz z uzyskaniem własności gruntu (a co za tym idzie też własności znajdującego się na nim budynku oraz usytuowanych w nim lokali) ustało prawo dyspozycji KWP w K. nad zajmowanym przez stronę lokalem mieszkalnym. Ostatecznie pismem z dnia 11 grudnia 2008 r. (wpływ do organu w dniu 15 grudnia 2008 r.) jako podstawę prawną żądania wskazał art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Organ l instancji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na zasadzie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia wskazanego wyżej orzeczenia, argumentując, iż zmiana właściciela nieruchomości nie ma wpływu na przysługujące jednostce prawo do lokalu. Od tego orzeczenia Wójt Gminy D. wniósł odwołanie do organu II instancji, argumentując, iż skoro Gmina jest obecnie właścicielem lokalu, to nie ma obowiązku respektować dalej prawa dyspozycji. Komendant Główny Policji stwierdził, iż stosownie do art. 90 ustawy o Policji na lokale służbowe przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które otrzymały decyzje o przydziale mieszkań od organów, o którym mowa wyżej. Przepisy te statuują prawo dyspozycji, którego treścią jest każdorazowe prawo dysponenta do wskazywania najemcy służbowego lokalu mieszkalnego objętego tym uprawnieniem, niezależnie od jego statusu prawnego. I tak zgodnie z art. 90 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy o Policji zwolniony przez funkcjonariusza lokal mieszkalny podlega kolejnemu przydziałowi i uprawnienie takie nie wygasa wraz z ustaniem konkretnego stosunku najmu, lecz właściwa jednostka Policji posiada kompetencje dalszego jego wykorzystania na służbowe zakwaterowanie wskazanych przez nią funkcjonariuszy. W szczególności w taki sposób kwestia ta została rozstrzygnięta w wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1999 r. (sygn. akt [...]) oraz w wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] grudnia 1999 r. (sygn. akt [...]), gdzie stwierdzono, iż zasadniczym elementem treści tak określonego stosunku prawnego jest uprawnienie dysponenta do wydawania przydziałów tego mieszkania jako lokalu służbowego, czyli każdorazowego wskazywania jego najemcy. Na marginesie należy dodać, iż o ile wskazanie takie następuje na drodze administracyjnoprawnej (w formie decyzji administracyjnej), to osoba zainteresowana zajmuje przydzielony lokal na podstawie umowy najmu, zawartej z jego właścicielem (przy czym z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, wszystkie stosunki najmu zawiązane na podstawie decyzji administracyjnych, zostały z mocy prawa przekształcone w najem umowny, zawarty na czas nieokreślony). Zatem w tej sytuacji właściciel takiego mieszkania zobowiązany jest akceptować powyższe wskazanie. Takie rozwiązanie (jak wykazał Sąd w przytoczonych wyżej orzeczeniach) jest zgodne z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591), który daje podmiotom mienia komunalnego prawo decydowania o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników tego mienia, lecz z jednoczesnym zachowaniem wymogów zawartych w odrębnych przepisach (a art. 90 ustawy o Policji stanowi przecież, iż na mieszkania dla policjantów przeznaczane są m.in. lokale będące własnością gmin). Uwzględniając powyższe ustalenia i odnosząc je do stanu faktycznego niniejszej sprawy nasuwa się wniosek, iż utrata przez KWP w K. prawa trwałego zarządu pozostaje bez wpływu na przysługujące tej jednostce prawo dyspozycji nad przydzielonym funkcjonariuszowi (emerytowi policyjnemu) mieszkaniem. Nowy właściciel lokalu, będący jednostką samorządu terytorialnego obowiązany jest to uprawnienie honorować. Gmina D. na powyższe rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 162 § 1 Kpa, art. 2 ust. 3, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 90 ust. 1 ustawy o Policji i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o przydziale przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że Komendant Główny Policji pomija istotną dla sprawy okoliczność jaką jest wygaszenie w dniu 12 kwietnia 2007 r. zarządu całą nieruchomością służącą wcześniej organom Policji. Tym samym [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. utracił prawo dysponowania lokalem nr [...] w budynku nr [...] w [...]. Wobec utraty prawa dysponowania lokalem ustały przesłanki do dalszego dysponowania nim w trybie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. Odpadły też przesłanki do ograniczania gminy w swobodnym dysponowaniu tą częścią mienia komunalnego, tym samym do trwania dalszego bezterminowego dysponowania przedmiotowym lokalem przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy. Wygaszenie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r. leży w interesie społecznym. Gmina uzyskała własność całej nieruchomości już po wygaszeniu trwałego zarządu i przyjęła ją w przekonaniu, że będzie służyła społeczności lokalnej, a prawo dysponowania nią nie będzie podlegało bezterminowym ograniczeniom. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania T. B. przyłączył się do stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości na siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa, zaś skarga nie jest uzasadniona, a zawarte w niej zarzuty są chybione. W niniejszej sprawie istotne są dwa zagadnienia. Pierwsze dotyczy odpowiedzi na pytanie czy w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie okoliczności przewidziane w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa skutkujące wygaszeniem przez organ decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r., wydanej przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o przydziale T. B. lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w m. [...]. Podkreślić tu należy, iż jakkolwiek organ używa w swoich decyzjach sformułowania "uchylenie", to jednak sprawa dotyczy wygaszenia przedmiotowej decyzji. Za takim rozumieniem przedmiotu sprawy przemawia treść ostatecznie sprecyzowanego przez Gminę D. wniosku w piśmie z dnia 11 grudnia 2008 r., wyraźnie wskazująca na art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Na to pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Gmina nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałaby konieczność wygaszenia przedmiotowej decyzji. Obowiązek wygaszenia stosownych decyzji o przydziale lokalu dokonanych przez organ na rzecz swoich funkcjonariuszy nie wynika wprost ani z aktu przekazania przez Skarb Państwa Gminie D. przedmiotowej nieruchomości, ani nie wynika z pisma Powiatowego Komendanta Policji w B., skierowanego do T. B. o wygaszeniu z dniem 12 kwietnia 2007 r. trwałego zarządu tej nieruchomości sprawowanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Dokumenty te wskazują na utratę prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa i na utratę prawa zarządu tą nieruchomością przez organy Policji. Utrata zarządu powoduje zatem – wbrew błędnemu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poglądowi organu, zawartemu w uzasadnieniu decyzji – jedynie niemożność jego aktualnego sprawowania – tu aktualnego wydawania na rzecz funkcjonariuszy decyzji przydziału lokalu znajdującego się na terenie przedmiotowej nieruchomości. Jednakże dla zastosowania normy art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, to jest wygaszenia na jej podstawie wcześniej istniejącego prawa – przydziału lokalu dokonanego w 1990 r., obecna utrata zarządu przedmiotowej nieruchomości to za mało. Potrzeba tu normy prawnej, nakazującej wprost wygaszenie wcześniejszych i nadal trwających rzeczowych praw ograniczonych, do których zalicza się decyzja o przydziale przedmiotowego lokalu z 1990 r. Inne rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z wcześniej nabytym prawem ograniczonym do przedmiotowego lokalu przez funkcjonariusza i naruszałoby jego prawa nabyte. Podkreślenia wymaga tu możliwość transpozycji owego ograniczonego prawa rzeczowego przysługującego funkcjonariuszowi w prawo najmu, na co wskazują przywołane przez organ oba orzeczenia sądów powszechnych zapadłe w podobnych sprawach (wyrok z dnia [...] maja 1999 r. Sądu Rejonowego [...] w sprawie o sygn. akt [...] oraz wyrok z dnia [...] grudnia 1999 r. Sądu Okręgowego w K. w sprawie o sygn. akt [...]), a także uchwała Sądu Najwyższego z dnia [...] listopada 1979 r., sygn. akt [...]. Z tych też względów zaskarżona decyzja, co do sentencji odpowiada prawu. Drugie zagadnienie to kwestia cywilnoprawna. Dotyczy ona odpowiedzi na pytanie czy Skarb Państwa przekazując Gminie D. prawo własności przedmiotowej nieruchomości, uczynił to wraz z ciążącymi na tej nieruchomości prawami ograniczonymi przysługującymi organom Policji. Czy poza tym aktem zapadły jeszcze inne istotne dla bytu tych praw ograniczonych czynności prawne. Czy obecnie organy Policji nadal zachowały prawo do pobierania opłat za zajmowanie przedmiotowego lokalu przez funkcjonariusza, czy też powinien on płacić czynsz za najem tego lokalu Gminie. Odpowiedź na te zagadnienia są, jak się wydaje z treści pism kierowanych przez Gminę do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (pisma z dnia: 5 października 2008 r. i 17 listopada 2008 r.), rzeczywistą istotą sporu. Zatem ostatecznego rozstrzygnięcia należy szukać na drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a nie w drodze administracyjnej, a zwłaszcza w formie żądania wygaszenia decyzji o przydziale lokalu funkcjonariuszowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia powyższych zagadnień cywilnoprawnych, zaś niniejsze rozstrzygnięcie (wyrok zapadły w niniejszej sprawie przed sądem administracyjnym) ani nie zamyka, ani w żaden sposób nie przesądza rozstrzygnięcia cywilnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności i dlatego, mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.