VII SA/Wa 1656/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska(spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. R. kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], po rozparzeniu odwołania H. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], w sprawie udzielonego pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, według projektu budowlanego na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że H. R. w dniu [...] marca 2009 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia 8 czerwca 2009 r., znak: [...] odmówił na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż [...] nie przysługiwał przymiot strony. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...) 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", zatem tylko stronie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. O tym, czy konkretny podmiot będzie miał w danej sprawie chroniony interes prawy, decydować będzie przepis prawa. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny danego podmiotu wynika z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane), który jednoznacznie wskazuje, kto jest stroną w procesie inwestycyjnym. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego "Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Rozpatrując zarzuty H. R. zawarte w odwołaniu organ stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji trafnie ustalił obszar oddziaływania obiektu, biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozbudowę obiektu zaprojektowano w odległości 9,70 m od granicy działki skarżącego. Ponadto organ wskazał, że w § 42 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dla terenu oznaczonego na rysunkach symbolem MN/RU – ustala się "adaptację, modernizację, rozbudowę i wymianę istniejących obiektów kubaturowych oraz realizację nowych pod warunkiem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Podkreślił również fakt, że wskazana inwestycja znajduje się poza sferą ścisłej ochrony konserwatorskiej, znajduje się jedynie w strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko – pałacowego. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak[...] w ramach uzgodnień pozytywnie ocenił projekt rozbudowy istniejącego budynku obory, uzasadniając swoje stanowisko m.in. zawartymi w projekcie rozwiązaniami, które wpłyną na poprawę walorów architektonicznych stanu technicznego budynku, warunków sanitarnych wokół zabytkowego pałacu. W konsekwencji takiego stanu rzeczy organ odwoławczy uznał, że w trybie art. 149 § 3 K.p.a., należało odmówić wszczęcia postępowania, wobec braku interesu prawnego po stronie H. R.o. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. H. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił naruszenie "art. 28 K.p.a. i 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 7 i 9 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego i art. 3 pkt 8 i 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez błędne ustalenie braku przypisania skarżącemu przymiotu strony i odmowę wznowienia postępowania, co narusza interes prawny skarżącego i pozbawia go praw wynikających wprost z prawa materialnego, naruszenie art. 6, 7, 77, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1, 145 § 1 pkt 4 i 149 § 3 oraz 151 § 1 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji i wznowienia postępowania z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania". Nadto w skardze podniósł, że organ zupełnie pominął treść § 42 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustala strefę ochrony konserwatorskiej zespołu dworsko – pałacowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało określone w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza w istocie związek miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i – w konsekwencji – decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W niniejszej sprawie skarżący H. R. jest właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], na której mieści się zabytkowy zespół pałacowo – parkowy, sąsiadującej z działką nr [...], obręb [...], gm. [...], której właściciel R. G. ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] otrzymał pozwolenie na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, według projektu budowlanego, posadowionego od działki sąsiedniej (skarżącego) w odległości 9,70 m. W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgadniając rozbudowę przedmiotowej obory, m.in. w uzasadnieniu tegoż postanowienia stwierdził, cytując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], że "2. Dla zespołu dworsko – parkowego ustala się: 2) strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko – parkowego w granicach 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Lokalizację pozostałych inwestycji należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Ponadto stwierdził, że w strefie tej znajduje się zespół obiektów gospodarskich z dachami dwuspadowymi między innymi przedmiotowy budynek inwentarski będący dawniej i obecnie oborą. Budynek ten jest pozostałością dawnej zabudowy folwarcznej. Natomiast z mapy zasadniczej do celów projektowych, znajdującej się w aktach administracyjnych, wynika, że do zespołu tego należy również działka skarżącego z zabytkowym zespołem pałacowo – parkowym. Skarżący, jak wynika z zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ze względu na okoliczność położenia jego działki na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko – pałacowego w odległości 100 m, ma interes prawny bycia stroną w postępowaniu dotyczącym rozbudowy obory na działce sąsiedniej, mieszczącej się również w tej strefie, na której nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Bezspornym jest, że skarżący H. R. nie brał udziału w postępowaniu, w którym doszło do wydania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. pozwalającej na rozbudowę budynku obory. Nietrafne jest, zatem stanowisko organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych podejmowanych przy zabytku, lub w otoczeniu zabytku, którego jest właścicielem (art. 3 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. - O ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zatem dokonana przez organ ocena, że stronie skarżącej nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę, bez bliższego wyjaśnienia, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu rozbudowanego, jedynie, dlatego, że faktyczna odległość rozbudowywanej obory od działki skarżącego wynosi 9,70 m, była przedwczesna. Brak było, zatem podstaw do przyjęcia, że skarżący nie ma przymiotu strony. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeżeli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, to badanie przymiotu strony następuje w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W takim, bowiem przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania. Takie stanowisko prezentowane jest w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV S.A. 116/98, LEX nr 43747; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1631/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1892/06). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji z naruszeniem art.149 § 3 K.p.a. orzekły o odmowie wznowienia postępowania, dokonując oceny, że skarżącemu nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na rozbudowę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mając na uwadze powyższe rozważania dokona oceny przymiotu strony skarżącego w postępowaniu wznowieniowym, nie tylko w oparciu o przepisy prawa budowlanego, ale również przepisy prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a oraz pkt. 1 c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz.433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.