II OSK 935/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Protokolant: asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1865/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1865/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r., w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) odmówił udzielenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na użytkowanie części budynku hotelowego położonego w K. przy ul. S. [...]. Inwestor zwrócił się do PINB o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. organ odmówił zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. Orzeczenie organu zostało utrzymane w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] czerwca 2008r. Następnie [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 16 lutego 2009r. zwróciła się do WINB o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] czerwca 2008r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., organ wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., działając w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o. o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że we wniosku z dnia 16 lutego 2009 r. [...] Sp. z o.o. jako okoliczność uzasadniającą wznowienie przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wskazała decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylającą decyzję MWINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. i stwierdzającą nieważność decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą organ nałożył na inwestora [...] Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 października 2006 r. określonych dokumentów dotyczących wykonania (z istotnym odstępstwem od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę) inwestycji – "przebudowa i rozbudowa budynku frontowego i oficyn wraz z budową nowej oficyny i przebudową infrastruktury technicznej z przeznaczeniem nieruchomości na cele hotelowe wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] - wykonanie przyłączy - obr. [...] przy ul. S. [...] w K.". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie stanowiła koniecznej przesłanki wydania decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2008 r., a pomiędzy powyższymi rozstrzygnięciami brak jest bezpośredniego związku przyczynowego. Za bezzasadny GINB uznał także zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem podstawa wznowienia postępowania została wyraźnie sprecyzowana we wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 16 lutego 2009 r. i obejmowała wyłącznie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosła spółka [...] Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W ocenie skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji PINB winno stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją MWINB z dnia [...] czerwca 2008 r., jej uchylenia oraz zmiany decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2006 r. poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r. była okoliczność legalizacji odstępstw będących podstawą do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, jako że stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc, istniało w dacie wydawania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2008 r. Skoro okoliczność ww. nie była znana organowi orzekającemu, winna stanowić postawę wznowienia postępowania. Skarżąca Spółka zarzuciła też naruszenie art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podstawa wznowienia postępowania wskazana we wniosku obejmowała wyłącznie art. 145 § 1 pkt 8, podczas gdy we wniosku o wznowienie inicjującym postępowanie wskazano również na okoliczność faktyczną legalizacji odstępstw od projektu budowlanego na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., która to okoliczność istniała w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak również w dacie wydawania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie, jednak nie była organowi znana. Organ był zobowiązany rozpoznać wniosek strony, jako oparty na przesłankach wznowienia pkt 5 i 8 art. 145 § 1 k.p.a., ewentualnie zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, czy podstawą wznowienie ma być wyłącznie art. 145 § 1 pkt 8, czy również pkt 5. Skarżąca Spółka podniosła też naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie odstępstwa od projektu budowlanego, wskazane przez organy nadzoru budowlanego jako istotne, zostały zalegalizowane i brak było przesłanek do odmowy udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności omówił fazy postępowania wznowieniowego, a następnie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie doszło do wznowienia postępowania, ponieważ wniosek o wznowienie postępowania pochodził od strony, dochowany został termin do jego wniesienia, a także wskazano ustawową podstawę wznowienia postępowania. W ocenie Sądu skarżąca Spółka bezzasadnie podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika, który wskazał jako podstawę wznowieniową art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w związku z czym w tych okolicznościach organ II instancji nie miał obowiązku rozpoznania wniosku strony, jako opartego na przesłankach zarówno opisanych w pkt 5 jak i w pkt 8 art. 145 § 1 k.p.a. Jednoznaczna redakcja wniosku nie stwarzała też obowiązku zwrócenia się do strony o zajęcie stanowiska, czy podstawą wznowienie ma być wyłącznie art. 145 § 1 pkt 8, czy również pkt 5 tego przepisu. Dalej Sąd zaznaczył, że warunkiem weryfikacji decyzji wskutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest ustalenie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy treścią decyzji innego organu lub orzeczenia sądu a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji późniejszej, czyli stwierdzenie, że wcześniejsze orzeczenie innego organu lub sądu stanowiło konieczną przesłankę wydania decyzji pochodnej. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r., nie stanowiła koniecznej przesłanki wydania decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2008 r. i pomiędzy powyższymi rozstrzygnięciami brak jest bezpośredniego związku przyczynowego. Sąd stwierdził ponadto, że nie ma racji skarżąca Spółka, iż organ w niniejszym postępowaniu powinien przyjąć, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. była legalizacja odstępstw będących podstawą do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W przedmiocie odstępstw toczy się postępowanie i dopiero w nim dojdzie do rozstrzygnięcia tej kwestii. Ponadto Sąd zauważył, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył wydania pozwolenia na użytkowanie całego obiektu, gdy tymczasem w/w decyzja z dnia [...] grudnia 2006r. odmawiała udzielenia pozwolenia na użytkowanie tylko części budynku szczegółowo opisanej w ówczesnym wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W tym kontekście wskazał, że granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu skargi, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w K., w której wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze kasacyjnej zarzucono: - naruszenie art. 141 § 5 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi oraz lakoniczność merytorycznej części uzasadnienia, - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuznanie za uzasadnione uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2c p.p.s.a. w sytuacji, gdy skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r. była okoliczność legalizacji odstępstw będących podstawą do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Okoliczność legalizacji odstępstw, jako że stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc, istniała w dacie wydawania decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2008 r. a więc winna stanowić postawę wznowienia postępowania, - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuznanie za uzasadnione uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 c p.p.s.a. w sytuacji, gdy przyjęcie, że podstawa wznowienia postępowania wskazana we wniosku obejmowała wyłącznie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. było nieuprawnione. We wniosku inicjującym postępowanie wskazano dodatkowo na okoliczność faktyczną legalizacji odstępstw od projektu budowlanego na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ I instancji był zatem zobowiązany rozpoznać wniosek strony, jako oparty na przesłankach wznowienia z pkt 5 i 8 art. 145 § 1 k.p.a., ewentualnie zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 147 k.p.a. Gdyby bowiem nawet przyjąć, że strona we wniosku inicjującym postępowania wskazała wprost jedynie na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to wobec wskazania na okoliczności stanowiące podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., obowiązkiem organu było wzięcie z urzędu pod uwagę również tej podstawy wznowienia, - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuznanie za uzasadnione uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 c p.p.s.a., pomimo iż istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzją WINB, a decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r., której nieważność została stwierdzona. Stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r. winno stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją WINB z dnia [...] czerwca 2008 r., jej uchylenia oraz zmiany decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2006 r. poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie, - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 154 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuznanie za uzasadnione uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2c p.p.s.a. w sytuacji, w której stan prawny powstały na skutek zmiany decyzji, zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy, byłby zgodny z prawem oraz przemawiał za tym interes społeczny i słuszny interes strony, - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi i nieuznanie za uzasadnione uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wszystkie odstępstwa od projektu budowlanego, wskazane przez organy nadzoru budowlanego jako istotne, zostały zalegalizowane i brak było przesłanek do odmowy udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie występuje. Wbrew zarzutom strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., przy czym w uzasadnieniu wyroku przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Jako słuszne należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, akceptujące ocenę organów obu instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wymieniony przepis odnosi się tylko do tzw. pochodnej (zależnej) decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o ustalenia dokonane w innej decyzji lub orzeczeniu sądu, które zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez uchylenie, zmianę bądź stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie wskazano, że aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r. sygn. II GSK 156/06). W niniejszej sprawie według strony skarżącej podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją WINB z [...] czerwca 2008 r. było stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2006 r. nakładającej na inwestora określone obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku ze stwierdzonym wykonaniem obiektu hotelowego z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Zarówno organy administracji, jak i Sąd trafnie natomiast wskazały, że wyżej wymieniona decyzja PINB z [...] sierpnia 2006 r. nie stanowiła koniecznej przesłanki wydania decyzji z [...] stycznia 2008 r. i [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie zmiany decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu hotelowego. Zaznaczyć należy, że toczące się w 2008 r. postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. zakończyło się ostatecznie odmową, gdyż organy obu instancji uznały, że wnioskowana przez inwestora zmiana decyzji z [...] grudnia 2006 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego byłaby niezgodna z prawem wobec toczącego się postępowania naprawczego. Istotną więc przyczyną negatywnych decyzji podjętych w postępowaniu nadzwyczajnym nie był sam fakt wydania przez organ nadzoru decyzji z [...] sierpnia 2006 r., lecz okoliczność, że prowadzone było postępowanie w sprawie obiektu wybudowanego niezgodnie z ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro pomiędzy decyzją WINB z [...] czerwca 2008 r. a decyzją PINB z [...] sierpnia 2006 r. brak było takiego bezpośredniego związku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji z 2006 r. nie mogło stanowić podstawy do wnioskowanego wznowienia postępowania. Trafnie również przyjęto w zaskarżonym wyroku, że mylnie strona skarżąca wywodziła, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2006 r. była automatyczna legalizacja odstępstw od projektu architektoniczno – budowlanego. Zauważyć należy, że wprawdzie organy obu instancji okoliczności legalizacji wykonanych robót budowlanych nie rozpatrywały wprost w kontekście podstawy wznowienia z art. 141 § 1 pkt 5 k.p.a., to jednak odnosząc się do tej kwestii Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] czerwca 2009 r. wskazał zasadnie, iż wyeliminowanie decyzji w trybie nieważnościowym nie oznacza zakończenia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego. Oznaczało to tym samym, że tak jak przy wydawaniu decyzji z [...] stycznia 2008 r. i [...] czerwca 2008 r. istniała nadal przeszkoda do orzekania o zmianie decyzji w przedmiocie użytkowania obiektu. Istotną przesłanką do nieuwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania była też nieadekwatność pomiędzy wnioskiem o wznowienie postępowania, a toczącym się wcześniej postępowaniem co do zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu hotelowego. Dostrzegł to organ orzekający w pierwszej instancji, jak też Sąd Wojewódzki, podnosząc w uzasadnieniu, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył wydania pozwolenia na użytkowanie całego obiektu, podczas gdy decyzja z [...] grudnia 2006 r. odmawiała udzielenia pozwolenia na użytkowanie określonej części budynku. Wreszcie trafnie organy orzekające i Sąd wskazały, że w zaistniałym stanie sprawy nie było przeszkód, aby inwestor w przypadku uzyskania odmowy na użytkowanie części obiektu budowlanego (decyzja z [...] grudnia 2006 r.) wystąpił w zmienionym stanie faktycznym z nowym, odrębnym wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego. Z tych wszystkich względów za niezasadne należało uznać te wszystkie zarzuty, które sprowadzały się do kwestionowania oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie przyjętego przez organy obu instancji braku przesłanek do wnioskowanego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Chybione okazały się także te zarzuty, które koncentrowały się wokół zagadnienia związanego z ewentualnym obowiązkiem organu do wznowienia z urzędu spornego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, który w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że jednoznaczna treść wniosku złożonego przez profesjonalnego pełnomocnika sprawiała, że organ administracji nie miał obowiązku badania innych przesłanek wznowieniowych poza tą, którą podała strona. Podkreślenia wymaga, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji jest związany żądaniem w nim zawartym i nie może go samodzielnie modyfikować. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W podanych przez stronę we wniosku okolicznościach faktycznych i prawnych organ miał obowiązek ustalić czy zachodzi podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Oczywiście organ ma uprawnienie w myśl art. 147 k.p.a. wznowić postępowanie z urzędu, o ile stwierdzi ku temu podstawę. Niedopuszczalne jest jednak mieszanie trybów postępowania. Odrębnym więc zagadnieniem, wykraczającym poza granice sprawy jest więc to, czy w niniejszej sprawie występowały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego. W ramach niniejszego postępowania administracyjnego, którego przedmiot określony został treścią wniosku, organy administracji rozpatrzyły całokształt okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej i drugiej instancji. W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu skargi. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.