I OSK 817/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1018/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia od Ministra Obrony Narodowej na rzecz A. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1018/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w sprawie wypowiedzenia A. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego organ orzekający wskazał, że w przedmiocie wypowiedzenia ppłk. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2004 r. sygn. akt II SA 194/03, oddalił bowiem skargę A. K. na powyższą decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 892/04, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku, w wyniku czego wyrok ten jest prawomocny. Stosownie zaś do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże strony i sąd, który je wydał. Z art. 171 tej ustawy wynika natomiast, iż wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej jest brak możliwości skutecznego wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie między tymi samymi stronami. Sąd administracyjny z urzędu bada istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skoro decyzja w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ obowiązany był odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Oddalając skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zagadnienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 wskazał, że żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 §3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym; w pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 §1 w zw. z art. 156 §1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 §1 w zw. z art. 156 §1 kpa, czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 §3 kpa), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 §1 kpa), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu, albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując decyzję MON z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z urzędu, w pierwszej kolejności badały, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art.156 §1 kpa. Prawidłowo zatem organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności, wynikająca z faktu, że składniki oceny prawnej sądu mają przymiot powagi rzeczy osądzonej, a tym samym czynią żądanie niedopuszczalnym - stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 §1 kpa. Trafnie zatem organ stwierdził, iż należy odmówić wnioskowanego przez skarżącego wszczęcia postępowania nieważnościowego. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 14 grudnia 2010 r. A. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art.145 §1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu jego dyspozycji w sytuacji wypełnienia normy art.145 §1 pkt 3 w zw. z art. 24 §1 pkt 5 w zw. art. 127 §3 kpa gdzie obie decyzje zostały wydane przez tego samego pracownika organu nie będącego piastunem funkcji Ministra Obrony Narodowej. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechania zbadania, czy fakt, że w obydwu postępowaniach administracyjnych brał udział (prowadził obie sprawy i sporządził teksty obu decyzji) ten sam pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniający uchylenie decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że obie decyzje w sprawie zostały podpisane z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej przez C. P., Sekretarza Stanu w MON. Ponadto, całe postępowanie w sprawie dotyczące wydania obu decyzji prowadził, jak też sporządził teksty obydwu decyzji do podpisu, podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 kpa, ten sam pracownik MON ppłk T. P. W ostatnich latach w doktrynie został ugruntowany pogląd, że w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 127 §3 kpa ma zastosowanie instytucja wyłączenia przewidziana w art. 24 §1 pkt 5 kpa, jeżeli wydający decyzję nie jest osobą piastująca funkcję w rozumieniu art. 5 §2 pkt 4 kpa. Zasada ta znajduje uzasadnienie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09. Ze względu na możliwość nieważności postępowania w pierwszej instancji, w składzie Sądu orzekającego w dniu 14 grudnia 2010 r., po której został wydany zaskarżony, wyrok brała udział sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska podlegająca wyłączeniu (mogąca spełniać na podstawie art. 20 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko czynności nie cierpiące zwłoki) w związku z nierozstrzygniętym prawomocnie wnioskiem skarżącego z dnia 10 grudnia 2010 r. o jej wyłączenie ze sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok dotknięty jest wadą nieważności określoną w art. 183 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest bowiem w takim przypadku – zgodnie z art. 183 §1 ppsa - uwzględnić taką okoliczność z urzędu. Zgodnie z powołanym art. 183 §2 pkt 4 ppsa nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Skarżący w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji złożył wniosek o wyłączenie ze składu orzekającego sędziego Ewę Pisulę-Dąbrowską, który został prawomocnie oddalony postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1018/09. Skarżący ponownie jednak złożył taki wniosek, który został odrzucony postanowieniem z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1018/09. Postanowienie to doręczone zostało skarżącemu w dniu 3 stycznia 2011 r., który złożył na nie zażalenie oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OZ 122/11. W dniu wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, tj. w dniu 14 grudnia 2010 r., ponowny wniosek skarżącego o wyłączenie sędziego nie był prawomocnie rozpatrzony, dlatego udział tego sędziego w wydaniu zaskarżonego wyroku należy uznać spełniający przesłankę nieważności postępowania określoną w powołanym wyżej art. 183 §2 pkt 4 ppsa. Niezależnie od powyższego w zaskarżonym wyroku nie dostrzeżono, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy podpisana została przez tego samego pracownika organu, co poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. Jakkolwiek decyzje te wydane zostały przez ten sam organ administracji umocowany do rozstrzygania tego rodzaju spraw, to jednak pracownik organu biorący udział w wydaniu pierwszej decyzji jest wyłączony z postępowania o wydanie kolejnej decyzji w sprawie z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej, który podpisał obie decyzje w sprawie, nie jest piastunem organu, lecz jego pracownikiem, dlatego jego udział w wydaniu pierwszej decyzji wyłączał go z udziału w wydawaniu kolejnej decyzji. Takiemu rozumieniu instytucji wyłączenia pracownika organu z ponownego rozpatrywania sprawy dla zachowania bezstronności w jej rozstrzyganiu stanowiącej składową zasady praworządności dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i pogląd ten przyjął także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt SK 3/11. Zgodnie zaś z art. 269 §1 ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Uchylenie się Sądu od zastosowania wykładni wyrażonej w powołanej uchwale z dnia 20 maja 2010 r. jest zatem możliwe tylko w sposób określony w cytowanym art. 269 §1 ppsa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 §1 w zw. z art. 183 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 §2 ppsa uznając, iż organ orzekający w okolicznościach niniejszej sprawy nie może ich ponosić w przypadku zaistnienia przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.