III SA/Wr 530/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na [...] rok I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W na rzecz skarżącej [...] zł ([...]) kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. - powołując się na art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 zez m.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), po rozpatrzeniu odwołania I. O. , -utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] (Nr[...] ) odmawiającą I. O. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło z inicjatywy skarżącej I. O., która we wniosku złożonym [...] r. (data stempla pocztowego) w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wystąpiła o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] deklarując w sekcji [...] Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku [...] działki ewidencyjne wchodzące w skład gruntów rolnych. W sekcji [...] Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych zadeklarowano działki oznaczone literami [...] o łącznej powierzchni [...] ha do jednolitej płatności obszarowej (JPO) położone w W. D., w P. K., w G. K., w obrębie ewidencyjnym J. G. Skarżąca wycofała z płatności do gruntów rolnych na rok [...][...] działki rolne[...]. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności po uwzględnieniu wycofania części wniosku wyniosła [...] ha. W dniu [...] r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęło pismo I. O., w którym strona informuje, iż w dniach od [...] do [...] r. J. Z. zaorał pastwiska na powierzchni ok.[...] ha na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] W związku z powyższym strona wniosła o przeprowadzenie kontroli na miejscu do Dyrektora Oddziału Regionalnego 1 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 ARiMR we W. Podczas kontroli administracyjnej krzyżowej stwierdzono, że działki nr [...] [...] zostały objęta również wnioskiem J. Z., który także wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...]. W takiej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wezwał producentów rolnych do złożenia wyjaśnień. W piśmie z [...] r. I. O. oświadczyła, że dane podane we wniosku odpowiadają stanowi faktycznemu użytkowania i posiadania przez stronę działek nr [...] [...] (obręb J. G., G. K., P. K., W. D.), których producentka rolna jest współwłaścicielem oraz użytkownikiem na podstawie tytułu prawnego. W oświadczeniu złożonym [...] r. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. J. Z. wyjaśnił, że deklaracja wniosku z [...] r. była zgodna ze stanem faktycznym. Ponieważ oświadczenia obu producentów nawzajem się wykluczały, w celu określenia faktycznego użytkownika spornych gruntów w dniu na podstawie art. 90 § 2 k.p.a. wezwano J. Z. i I. O. do wzięcia udziału w charakterze stron na rozprawie administracyjnej w Biurze Powiatowym ARiMR w K. Strony konfliktu krzyżowego zostały również poinformowane o możliwości złożenia w terminie 7 dni od otrzymania ww. wezwania dodatkowych wyjaśnień oraz przedstawienia świadków. W trakcie rozprawy administracyjnej J. Z. oświadczył, że działki ewidencyjne o nr [...] [...] położone w J. G. nie przerwanie użytkuje od [...] lat i cały czas prowadzi na nich działalność rolniczą. W [...] roku na wymienionych działkach były zasiane [...] [...]. J. Z. wskazał, że użytkuje w/w działki bez żadnej umowy dzierżawy, dodał, że I. O. poinformowała go, iż jest nowym właścicielem działek o nr [...] i [...] , pomimo tego J. Z. nadal prowadzi na tych działkach działalność rolniczą. Z zeznań świadków przedstawionych przez J. Z. (A. P., A. l., M. B.) wynikało, iż jedynym i faktycznym użytkownikiem spornych działek w roku [...] był J. Z., posiadający w gospodarstwie pełne wyposażenie w maszyny i urządzenia rolnicze, które wykorzystuje w gospodarstwie w prowadzonych pracach polowych. Ze złożonych zeznań wynikało, że w roku [...] na spornych działkach siana była [...] oraz prowadzona była plantacja [...] , świadkowie: A. l. i M. B., oświadczyli, iż w roku [...] osobiście pomagali w dokonywaniu zasiewów, bronowaniu, koszeniu i sadzeniu na działkach [...] i [...] (A. l.: "W roku [...] osobiście pomagałem Panu J. Z. w zasianiu tych działek, najpierw sialiśmy [...] i [...]". M. B.: "[...] osobiście pomagałem mu w tych pracach polowych (bronowałem)[...]"). W trakcie przedmiotowej rozprawy zostały przesłane telefaksem dokumenty od nieobecnej na rozprawie I. O.: oświadczenie rolnika, - odpis z księgi wieczystej [...] , - odpis z księgi wieczystej [...] , - wypis z rejestru gruntów dla działek [...] i [...] (obręb J. G., gmina K., powiat k., w d.), - wypis z rejestru gruntów dla działki [...] (obręb J. G., G. K., P. K., W. D.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przychylił się do prośby I. O. zawartej w piśmie z dnia [...] r. o wyznaczenie terminu i przeprowadzenie ponownej rozprawy administracyjnej i na podstawie art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a. pismem z dnia [...] r. ponownie wezwał I. O. w charakterze strony w rozprawie, która miała się odbyć w dniu [...] r. Stronę ponownie pouczono o możliwości składania wyjaśnień, dokumentów, przedstawiania świadków w ciągu 7 dni od otrzymania wezwania. Równocześnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wezwał J. Z. do wzięcia udziału w charakterze strony w rozprawie. Drugą stronę konfliktu także pouczono o możliwości składania wyjaśnień, dokumentów, przedstawiania świadków w ciągu 7 dni od otrzymania wezwania. Do pisma z dnia [...] I. O. dołączyła pisemne zeznania świadków: M. N. i W. N., z których wynika, iż od roku [...] faktycznymi użytkownikami spornych działek była rodzina O., a przed tym rokiem działki były nie użytkowane rolniczo. W dniu [...] roku pan J. Z. przedstawił pięciu świadków: A. P., W. R., M. B., R. G., pana A. l. do wzięcia udziału w rozprawie. W dniu [...] r. wpłynęło pismo pani I. O., w którym strona wniosła o wezwanie w charakterze świadków: J. Z., M. B., A. P., A. l. oraz dołączyła następujące dokumenty: pismo Administracji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, pismo kierowane do J. Z. z dnia [...] r.- informujące o zakupie działki [...] oraz o 3 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 zakazie jej użytkowania, pismo kierowane do J. Z. z dnia [...] r.-informujące o zakazie użytkowania działek nr[...] [...] [...] , zaświadczenie o posiadaniu przez H. O. i I. O. w udziale po 1/2 na terenie gminy K. gospodarstwa rolnego wystawione przez U. G. K., decyzję nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do redukcji rolnej na rok [...] wydaną przez W. G. K., decyzję nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do redukcji rolnej na rok [...] wydaną przez W. G. K. , skany zdjęć działki ewidencyjnej nr[...] . W dniu [...] r. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. odbyła się rozprawa, na która stawili się J. Z., pełnomocnik I. O. – Z. O. oraz wezwani świadkowie. W dniu [...] r. wpłynęły kolejne wyjaśnienia I. O., w których strona wyjaśniła, że stan gruntów w [...] roku był zgodny z wnioskiem z dnia [...] r. Stan gruntów został dodatkowo opisany w przedłożonej w dniu [...] roku opinii z charakterystyki i określenia stanu rolniczego zagospodarowania górskich trwałych użytków zielonych na działkach [...] [...] obręb J. G., G. K., należących do H. K.–O. i I., M. O. i E. O. wykonanego przez O. R. i D. T. "[...] " S. I. i T. R. Sp. z. o. o. Skarżąca podnosiła, że stan ten potwierdzają oświadczenia W. N. i M. N. z dnia [...] r. Natomiast zeznania świadków: A. l., M. B., W. R., A. P. i R. G. oraz strony J. Z. dotyczące sprawy są niezgodne ze stanem faktycznym. I. O. dołączyła fakturę VAT na zakup brony talerzowej z dnia [...] r., dodatkowo skarżąca poinformowała z powództwa strony zapadł wyrok na podstawie którego J. Z. został uznany za winnego wyrządzenia szkody na gruntach będących w posiadaniu I. O. na działkach nr [...] [...]. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał w dniu [...] r. decyzję (nr[...]) odmawiającą I. O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, z sankcjami w okresie trzech lat i umarzającej postępowanie w części 4 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 dotyczącej działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha, działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha, działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha. Przy rozpoznawaniu odwołania I. O. D. D. O. R. ARiMR we W. podkreślił, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok [...] regulowała ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 roku (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, tym samym w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej z dnia 26 stycznia 2007 roku (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Celem płatności - według organu odwoławczego - jest zrekompensowanie kosztów, jakie zostały poniesione w związku z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej. Istotą płatności obszarowych jest przyznanie ich osobie będącej faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia, tzn. decyduje co uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Zasadniczym kryterium dla organu administracji przy dokonywaniu rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie, czy wnioskodawca w roku gospodarczym [...] faktycznie władał nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, czy miał swobodę podejmowania decyzji co i kiedy uprawiać na danej działce. Poza sferą badania przez organy pozostaje tytuł prawny do gruntu. W ustalonym stanie faktycznym I. O. nie mogła być beneficjentem płatności bezpośrednich co do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, ponieważ nie użytkowała ich w roku gospodarczym [...] Odmowa płatności I. O. nastąpiła na podstawie art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r.), według którego jeżeli w 5 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, że ustalona różnica między zadeklarowanym a ustalonym obszarem przekracza 50% wyznaczonego obszaru, rolnikowi odmawia się przyznania pomocy w danym roku, a ponadto jest on wykluczony ponownie z przywileju uzyskania premii od kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota odejmowana jest z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku, w którym wykryto tę różnicę. Według art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r.), za obszar zatwierdzony uznaje się obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy. Wyjaśniając sposób wyliczenia sankcji dotyczącej jednolitej płatności obszarowej (JPO), organ odwoławczy wskazał na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną ([...] ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu ([...] ha), która wyniosła [...] ha, co przy pomnożeniu przez kwotę [...] zł dało [...] zł. W postępowaniu administracyjnym organy A. R. i M. R. zobowiązane są do wyjaśnienia, kto użytkuje działki rolne objęte dwoma lub większą liczbą wniosków, nie rozstrzyga natomiast sporu zaistniałego na tle bezprawnego użytkowania działek ewidencyjnych. Prawo własności działek rolnych, któremu towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach bezpośrednich, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli, którzy - dysponując jedynie tytułem własności - nie zajmują się produkcją rolną (wyrok WSA w B. z dnia [...] r., [...] ). Według organu drugiej instancji, sprawa bezprawnego użytkowania spornych gruntów stanowi przedmiot roszczeń cywilnoprawnych, które mogą być realizowane przed sądami powszechnymi. Kwestie te nie mogą natomiast mieć wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organy ARiMR nie mogą uczestniczyć w sporze cywilnym prowadzonym pomiędzy 6 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 właścicielami i użytkownikami gruntów rolnych. Rolą Agencji jest bowiem ustalenie faktycznego użytkownika gruntów. Dlatego też zarzut strony, że ARiMR nie zweryfikowała uprawnienia do płatności, jest bezpodstawny, ponieważ ponad wszelką wątpliwość ustalono, że I. O. nie użytkowała spornych działek. Odnosząc się do odwołania I. O. organ drugiej instancji zauważył, że wniosek I. O. został rozpatrzony prawidłowo przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., a decyzja nr [...] jest zgodna z przytoczonymi w stanie prawnym przepisami prawa, a argumenty strony przedstawione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że moc dowodowa zeznań świadków przedstawionych przez J. Z. jest większa niż pisemne oświadczenia W. N. i M. N. Opinia (którą dołączyła skarżąca) z charakterystyki i określenia stanu rolniczego zagospodarowania górskich trwałych użytków zielonych na działkach nr [...] [...] obręb J. G., G. K. należących do K.–O., I., M. O. i E. O. nie wskazuje kto użytkował grunty, a jedynie opisuje ich stan, w konkluzji ustalając koszty i nakłady doprowadzenia tych gruntów do użytkowania jako trwały użytek zielony. Strona dołączyła również do odwołania fragment protokołu z rozprawy z dnia [...] r. oraz kopię wniosków dowodowych J. Z. z dnia [...] roku i [...] roku. Odnosząc się do dołączonych dokumentów należy zauważyć, iż one również nie potwierdzają, iż to I. O. była faktycznym użytkownikiem spornych gruntów w [...] roku, ponieważ J. Z. zeznał, iż to on decydował co i kiedy siać oraz ponosił z tym związane koszty, natomiast Z. O. tylko niszczył uprawy J. Z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I. O. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących regulacji prawnych, zarzucając kwestionowanym rozstrzygnięciom naruszenie zarówno przepisów proceduralnych jak i pochodzących z porządku prawnego WE. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wykładnia celowościowa, uwzględnienie zarówno krajowych, jak i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych, nie pozwalają na uznanie za posiadacza przedmiotowych gruntów objętych płatnościami J. Z. Skarżąca nie podzielała poglądu, że organy ARiMR mogą powoływać się na brak możliwości uczestnictwa w 7 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 sporach cywilnych prowadzonym pomiędzy właścicielami i użytkownikami gruntów rolnych. Rolą Agencji jest faktycznie ustalenie stanu faktycznego użytkownika gruntów, ustalenia takie nie mogą jednak odbywać się z pominięciem uprawnień do władania nieruchomością stanowiącą źródło świadczeń. Skarżąca wskazała, że z ustaleń poczynionych przez Sąd Rejonowy w K. jednoznacznie wynika, że J. Z. nie posiadał gruntów skarżącej w [...] roku, a jedynie niszczył zasiewy trawy skarżącej, których wcześniej dokonywała, aby użytkować grunt jako użytek zielony. Za niszczenie trawy skarżącej na działkach nr [...] i nr [...] od [...] do [...] J. Z. został skazany w dniu [...] r. przez Sąd Rejonowy w K. na karę [...] miesięcy pozbawienia wolności z art. 288 kodeksu karnego. Dodatkowo J. Z. skazany został na[...] miesiące pozbawienia wolności za niszczenie na tych samych gruntach, w tym samym okresie, wystawionych staraniem skarżącej znaków granicznych. Skarżąca podkreśliła, że organy ARiMR, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej, związane są regułami postępowania administracyjnego określającymi ich obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności spoczywa na nich obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W opinii skarżącej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. nie mógł prawidłowo ustalić w drodze "kontroli administracyjnej", powierzchni upraw i procentu niezgodności, na podstawie którego nałożył sankcje na skarżąca. Dla ustalenia procentu niezgodności konieczna jest znajomość powierzchni upraw stwierdzonych (czyli faktycznie istniejących na gruncie). Stwierdzenie powierzchni upraw faktycznie istniejących na gruncie możliwe jest wyłącznie w drodze kontroli bezpośredniej. Ze względu na rozpoczęcie przez J. Z., w dniu [...] r. niszczenia trwałych użytków zielonych skarżącej, skarżąca złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w K. wniosek o przeprowadzenie kontroli bezpośredniej na gruntach, stanowiących działki nr [...] i [...]. Skarżąca wnioskowała o kontrolę bezpośrednią do: Biura Powiatowego ARiMR w K., ARiMR Oddziału Regionalnego we W., Prezesa ARiMR w W. Żadna z tych jednostek organizacyjnych Agencji, ani Prezes Agencji nie uwzględnił wniosku skarżącej. Agencja nie tylko nie przeprowadziła oględzin (kontroli 8 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 bezpośredniej na gruntach), ale, w toku prowadzonego postępowania, odmówiła wiarygodności opinii firmy "B" z W., która to opinia została sporządzona na zlecenie skarżącej wobec odmowy wykonania oględzin/kontroli bezpośredniej na gruntach przez Agencję. Pomimo wyraźnego wniosku skarżącej skierowanego do Agencji dla ustalenia stanu na gruncie, czynność ta została zupełnie zignorowania przez organ administracji publicznej, nie pozostało skarżącej więc nić innego jak zlecić ocenę stanu na gruncie innemu profesjonaliście - firmie "B". Zdaniem skarżącej - wbrew dyspozycji art. 7 k.p.a. organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie poinformował również skarżącej, jakie okoliczności winna ona wskazać i dowieść w postępowaniu, mimo iż był do tego zobowiązany na podstawie art. 9 k.p.a. Wskazany przepis stanowi bowiem, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżąca zarzuca także, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nie zebrał i nie rozpoznał wyczerpująco wszystkich dowodów mogących mieć w sprawie istotne znaczenie. Tym samym doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor D. O. R. ARiMR we W. ustosunkował do zarzutów I. O. i wniósł o oddalenie skargi. W pismach procesowych z dnia [...] r. oraz [...] r. skarżąca podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy 9 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała - niezależnie od zarzutów skargi - konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć bowiem trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Należy wskazać, że dla oceny uprawnienia rolnika do płatności w ramach wspólnej polityki rolnej stosuje się regulacje zawarte w aktach prawnych Unii Europejskiej, dokonując interpretacji tych uregulowań należy mieć na uwadze cele udzielania wsparcia rolnikom. Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz.217 ze zm. "ustawa o płatnościach") w art. 1 powołuje się na: rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników...(Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003 r. zez m.; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.) zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 1782/2003", 10 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 - rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004". - rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1973/2004"; Z art. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach wynika, że regulacje krajowe dotyczą kwestii nieokreślonych w przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianych w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie. Tak więc ustawa o płatnościach reguluje w sposób uzupełniający wiele zagadnień z zakresu regulacji Wspólnej Polityki Rolnej, której główne cele, zasady oraz sposób realizacji określają akty prawne Unii Europejskiej, mające bezpośrednie zastosowania w Państwach Członkowskich. Zgodnie z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego się nie stosuje (ust.2). 11 Sygn. akt III SAM/r 530/09 Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust.3). Z treści przywołanego przepisu wyraźnie widać, że formułuje on obowiązki organów administracji publicznej odmiennie niż wynika to z uregulowań ujętych w k.p.a. Natomiast zasada praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach ma szeroki zakres znaczeniowy. Przestrzeganie jej oznacza uwzględnienie w procesie stosowania prawa zasad równości, niedyskryminacji, proporcjonalności, a w zakresie procedury stosowania tych norm szczegółowych, które nie zostały wyraźnie wyłączone przez przepisy szczególne. Z tego powodu dokonując wskazanej kontroli należało więc mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Natomiast to czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie materiału dowodowego żadnego dowodu, również zgłaszanego dopiero w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych 12 Sygn. akt III SAM/r 530/09 czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i 13 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione wyżej przepisy i wynikające z nich obowiązki zostały, zdaniem Sądu, przez orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie pojawiły się istotne wątpliwości komu należą się płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok [...] do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] znajdujących się w obrębie J. G., Gmina K., Powiat K., Województwo D. Zasygnalizowany problem wymaga odniesienia się do treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, został mu 14 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności przysługują posiadaczowi zależnemu. Wobec braku definicji posiadania w ustawie o płatnościach należy posłużyć się definicją ustawową zawartą w art. 336 ustawy Kodeks cywilny. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), że "celem płatności bezpośrednich do gruntów jest wspieranie właściwej działalności rolniczej posiadaczy gospodarstw rolnych i wsparcie to powinno odnosić się do osób faktycznie (nie zaś hipotetycznie) użytkujących grunty na działalność rolniczą, wszak sam tytuł prawny do gruntu nie został przewidziany jako przesłanka konieczna do ubiegania się o wspomniane świadczenia, albowiem do realizacji działalności rolniczej wystarczające jest posiadanie nie chodzi tu tylko o posiadanie wykonywane w granicach przysługującego posiadaczowi prawa podmiotowego (np. własności, dzierżawy), ale także o posiadanie nie będące elementem takiego prawa. Na wsparcie działalności rolniczej zasługuje bowiem zarówno posiadacz wywodzący swe posiadanie z prawa podmiotowego, jak i sprawujący faktyczne władztwo nad nieruchomością jak (a nie "jako") właściciel, a więc posiadacz samoistny według art. 336 k.c, lub jak (a nie "jako") np. użytkownik, dzierżawca, a więc posiadacz zależny w rozumieniu tego przepisu - czyli bez umocowania w prawie podmiotowym." Tak więc istnienie tytułu prawnego wywołującego skutki w zakresie regulowanym prawem cywilnym nie przesądza, że podmiot legitymujący się tytułem jest posiadaczem. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą określonego jako corpus possesionis oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (zob. J. Ignatowicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, tom I, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, tom I, Warszawa 1999, s. 681). Element fizycznego władztwa nad rzeczą można określić jako zjawisko polegające na tym, że pewna osoba (podmiot) znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, 15 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na odpowiednim fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548). Zamiar władania nad rzeczą dla siebie (animus rem sibi babendi), określany jest jako czynnik woli. Zgodnie z przeważającą w doktrynie koncepcją obiektywną manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza (por. A. Kunicki [w:] System prawa cywilnego, tom II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław, Warszawa, Kraków , Gdańsk, 1977 r., str. 829-830). Jeżeli czynnika woli brak faktyczne władztwo nad rzeczą stanowi jedynie dzierżenie (art. 338 k.c). Właściwości posiadania wyłączają więc uznanie za posiadacza osoby, która legitymując się tytułem prawnym do władania rzeczą uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje, nie jest też posiadaczem osoba, która ponadto nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą. W rozstrzyganej sprawie punktem wyjścia przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego stała się treść wniosku skarżącej I. O. z dnia [...] r. (data stempla pocztowego) o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na [...] r. W złożonym wniosku skarżąca deklarowała działki rolne [...], położone na działkach ewidencyjnych o nr [...] położone w Województwie D., Powiecie K., Gminie K., obręb J. G. Kontrola krzyżowa wykazała jednak, że działki ewidencyjne o nr [...] zostały objęte również - złożonym w Biurze Powiatowym ARiMR w K. w dniu [...] r. - wnioskiem J. Z., konieczne stało się wyjaśnienie, w sposób nie budzący zastrzeżeń dostrzeżonej kolizji, czyli ustalenie, kto faktycznie prowadzi działalność rolniczą na spornych działkach. Ustalenie powyższe powinno nastąpić zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, zmodyfikowanego przez art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach, w tym zgodnie z regułami postępowania dowodowego określonych w art. 75 i nast. k.p.a. W myśl przywołanego art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, 16 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Katalog środków dowodowych jest szeroki i składają się na niego środki dowodowe bezpośrednie, czyli takie, przy których organ orzekający ma możność bezpośredniego spostrzegania i stwierdzania prawdziwości określonego faktu (np. oględziny, nazywane potocznie wizją lokalną) i pośrednie , czyli takie, przy których organ orzekający stwierdza istnienie określonego faktu nie na podstawie bezpośredniego spostrzegania, lecz pośrednio, na podstawie spostrzegania innego faktu (np. zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty co do treści, przesłuchanie stron). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, a których mowa w art. 1 pkt 1, z zastrzeżeniem art. 32. System kontroli określony w ustawie o płatnościach jest ustalony w dużej części w przepisach unijnych, przede wszystkim przez rozporządzenie 796/2004 oraz rozporządzenie 1782/2003. elementy systemu kontroli znajduje się też w rozporządzeniu 1973/2004. Kontrole powyższe mają bardzo istotne znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności bezpośrednich. Stanowią zabezpieczenie dla rzetelnego wydatkowania wspólnotowych środków budżetowych. Dopiero po zakończeniu procedury kontrolnej można wydawać decyzje dotyczące płatności ich przyznania lub odmowy przyznania (zob. J. Bielak, D. Łobos-Kotowska Ustawa o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego Komentarz Warszawa 2008, Wolters Kluwer Sp. z o.o., str. 181). Zgodnie z art. 26 rozporządzenia 796/2004 kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. W rozpatrywanej sprawie już w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, w istocie przed przeprowadzoną przez organ kontrolą administracyjną, skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodu z oględzin - kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego, w szczególności działek o numerach ewidencyjnych [...] (pismo z dnia [...] r.), wobec jak twierdziła skarżąca niezgodnych z prawem działań innego producenta rolnego J. Z. Tymczasem organy administracji nie ustosunkowały się w uzasadnieniu decyzji do powyższego wniosku dowodowego skarżącej. Zgodnie z przywołanymi przepisami prawa procesowe organ nie może pominąć dowodów wskazanych przez stronę, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy 17 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 (art. 78 k.p.a.). Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach) wymaga przeprowadzenia oceny wartości dowodowej każdego dowodu, jak również wskazania na podstawie jakich dowodów organ poczynił ustalenia faktyczne oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego powinna znajdować pełne odzwierciedlenie treści decyzji administracyjnej. Zgodnie z zasada dwuinstancyjności (at. 15 k.p.a.) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. jako organ odwoławczy był obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ drugiej instancji nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji W niniejszej sprawie dopiero w odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji ustosunkował się do konsekwentnych wniosków skarżącej o przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym, co do którego zaistniał spór. Odpowiedź na skargę nie jest jednak elementem decyzji i jako taka nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej w konsekwencji naruszone przez organ drugiej instancji zostały zasady art. 11 w związku z art. 107 § 3, 136 k.p.a. Skoro w rozpoznawanej sprawie dochodziło do konfliktu pomiędzy producentami rolnymi w zakresie zagospodarowania spornych działek rolnych, to w zakresie kompetencji i obowiązków organów administracji należało ustalenie czy skarżąca spełniła przesłanki do uzyskania żądanych dopłat przede wszystkim zaś, czy treść wniosku skarżącej z dnia [...] r. odzwierciedla faktyczny stan zagospodarowania gruntów, na które przyznane są dopłaty. W rozpatrywanej sprawie z dwóch wniosków złożonych w bliskich terminach ([...] r. skarżąca, [...] r. J. Z.) wynikały istotne rozbieżności co do stanu zagospodarowania spornej działki, to organy zmierzając do wykazania istnienia lub nieistnienia ustawowych przesłanek uzyskania dopłat, czyli okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy powinny posłużyć się wszystkimi dostępnymi dowodami, należy przy tym wskazać, ze gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi, stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 7, 80 k.p.a.). Zgodnie z przywołanymi regulacjami istotą płatności do gruntów rolnych jest przyznanie ich osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia, czyli decyduje, co uprawiać i dokonuje swobodnie 18 Sygn. akt III SA/Wr 530/09 odpowiednich zabiegów agrotechnicznych (celowe podkreślenie Sądu), rolą organu będzie ocena sytuacji skarżącej wnioskującej o dopłaty bezpośredni do działek ewidencyjnych o nr [...] na rok [...] mając na uwadze treść wyroku Sądu Rejonowego Wydziału [...] - Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżoną decyzję podjęto z naruszeniem przepisów prawa procesowego zwłaszcza art. 7 i art. 80, art. 15, art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach przy czym naruszenia te jak wyżej wykazano mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie obligowało Sąd do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji. W efekcie skarga, niezależnie od wszystkich podniesionych w niej zarzutów, została uwzględniona. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy stosując obowiązujące przepisy prawa materialnego i procesowego uwzględni również uwagi wynikające z niniejszego wyroku. Ocenę legalności decyzji kwestionowanej przez skarżącą należy uzupełnić uwagą, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie pozostaje tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie, którego adresatem jest I. O. Sąd nie oceniał natomiast zgodności z prawem decyzji przyznającej płatność J. Z. za grunty obejmujące także sporne, między I. O. a J. Z, działki, gdyż ten indywidualny akt administracyjny - mimo zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń co do jego legalności - nie został skutecznie zaskarżony przez podmiot do tego legitymowany, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu -działając nawet w najszerzej zakreślonych przez art. 135 .p.p.s.a. granicach - nie mógł dokonać takiej oceny z urzędu. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 p.p.s.a. Podstawę do orzeczenia kosztów stanowią natomiast przepisy art. 199, art. 200 oraz 205 przywołanego aktu.