II OSK 560/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 331/09 w sprawie ze skargi K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Stanin I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 września 2009 r., III SA/Lu 331/09, oddalił skargę K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 8 maja 2009 r. nr NK.II.0928/1/09 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Stanin. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]) Sąd Okręgowy w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w Łukowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]), skazujący K. G. za przestępstwo umyślne z art.231 § 2 i in. Kodeksu karnego. b) Rada Gminy Stanin nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu wójta w ciągu miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek tego skutku prawnego (art.26 ust.2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Dz.U. z 2002, nr 113, poz.984 ze zm., powoływana dalej jako "u.bezpośr.wyb.wójt."). Z tego względu Wojewoda Lubelski wezwał Radę Gminy Stanin do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania (art.98a ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, nr 142, poz.1591 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g."), wskazując, że wyrok dotyczący K. G. uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2008 r. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy przekazała pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2009 r., w którym z ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz.1458) wyprowadzono wniosek, że w opisanym stanie faktycznym mandat Wójta Gminy Stanin nie wygasł. c) Wobec bezskutecznego upływu terminu do podjęcia uchwały, zarządzeniem zastępczym z dnia 8 maja 2009 r. nr NK.II.0928/1/09 Wojewoda Lubelski działając na podstawie art.98a ust.2 u.s.g., stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Stanin K. G.. Wygaśniecie mandatu wójta następuje na skutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów (art.26 ust.1 pkt 3 u.bezpośr.wyb.wójt.). Prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz.U. z 2003, nr 159, poz.1547 ze zm. - dalej powoływana jako "Ord.gm.pow.woj."). Przepis ten stosuje się, w ocenie organu nadzoru, również do mandatu wójta gminy z mocy art.2 ust.2 u.bezpośr.wyb.wójt. d) W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze, K. G. zarzucił Wojewodzie błędne przyjęcie, że w przypadku skazania wójta przez sąd za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu na podstawie przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, z pominięciem przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu powołał się na opinię Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wyrażoną w piśmie z dnia 5 lutego 2009 r., z której wynika że zakaz zatrudniania w charakterze pracowników samorządowych osób skazanych prawomocnie za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego zawarty został w nowej (z 2008 r.) ustawie o pracownikach samorządowych, która weszła w życie 1 stycznia 2009 r., i nie dotyczy ona pracowników (w tym wójta), zatrudnionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1593 ze zm.). Skazanie za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie powoduje wygaśnięcia stosunku pracy wójta i tym samym wygaśnięcia jego mandatu. 2. Wyrokiem z dnia 29 września 2009 r., III SA/Lu 331/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 8 maja 2009 r. nr NK.II.0928/1/09. Sąd wskazał, że w dacie uprawomocnienia się wyroku skazującego K. G. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (tj. [...] grudnia 2008 r.) obowiązywała ustawa z 1990 r. o pracownikach samorządowych, która nie wprowadza w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru (w tym wójta) generalnego warunku niekaralności. W dniu 1 stycznia 2009 r. weszła w życie ustawa z 2008 r. o pracownikach samorządowych, która w art.6 ust.2 stanowi, że pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie powołania lub wyboru musi spełnić wymagania określone w ust.1 oraz legitymować się niekaralnością za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Przepisy zarówno "starej", jak i "nowej" ustawy o pracownikach samorządowych nie zawierają jednak żadnej regulacji przewidującej ustanie stosunku pracy (wygaśnięcia mandatu) pracowników samorządowych zatrudnionych dotychczas na podstawie wyboru (w tym m.in. wójtów) w przypadku skazania takich osób za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W ocenie Sądu I. instancji kwestię tę normują samodzielnie art.26 ust.1 pkt 3 i ust.2 u.bezpośr.wyb.wójt. oraz art.7 ust.2 pkt 1 Ord.gm.pow.woj., stanowiące lex specialis w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy, z uwagi na chorobę skarżącego. Nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art.107 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. "). Nie zachodziły przesłanki do odroczenia rozprawy (art.109 i art.110 P.p.s.a.), skoro skarżący reprezentowany był przez pełnomocnika będącego profesjonalnym prawnikiem, a stawiennictwo skarżącego nie było obowiązkowe. 3. K. G. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania art.109 P.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy, mimo iż pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o odroczenie rozprawy z uwagi na niemożność stawienia się K. G. na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. Przeszkoda stawienia się w sądzie została udokumentowana zaświadczeniem lekarza sądowego. Sąd I. instancji naruszył również art.7 ust.2 pkt 1 Ord.gm.pow.woj., gdy właściwym aktem prawnym mającym zastosowanie w sprawie jest ustawa z 1990 r. o pracownikach samorządowych. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Nie został uwzględniony zarzut naruszenia art.7 ust.2 pkt 1 Ord.gm.pow.woj. Wykładnia tego przepisu, jaka została przedstawiona przez Wojewodę Lubelskiego oraz Sąd I instancji jest całkowicie poprawna. "W dacie uprawomocnienia się wyroku skazującego K. G. za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (tj. [...] grudnia 2008 r.) obowiązywała ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. [...] przepisy tej ustawy nie wprowadzały w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru (w tym wójta) generalnego warunku niekaralności." (s.5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ustawa ta wyraźnie wyłączała wymóg niekaralności za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego z katalogu negatywnych wymogów zawiązania stosunku pracy na podstawie wyboru: Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym na podstawie mianowania, powołania, umowy o pracę mogła być osoba, która w szczególności nie była prawomocnie skazana za przestępstwo umyślne (art.3 ust.4 w związku z art.3 ust.3 pkt 2 ustawy). Skarga kasacyjna nie ustosunkowała się do pozostałej argumentacji Wojewody i Sądu I instancji w tym zakresie, pomimo że art.176 P.p.s.a. wymaga od skarżącego uzasadnienia zastosowania każdej z podstaw kasacyjnych. Tymczasem powodem uznania trafności argumentacji organu nadzoru wydającego zaskarżone zarządzenie zastępcze jest właśnie ten argument, że powołane przez organ nadzoru (jako podstawa prawna zarządzenia zastępczego) art.26 ust.1 pkt 3 w związku z art.3 ust.2 i art.2 ust.2 u.bezpośr.wyb.wójt. oraz w związku z art.7 ust.2 pkt 1 Ord.gm.pow.woj. stanowią lex specialis w stosunku do powołanych art.3 ust.4 w związku z art.3 ust.3 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. B. Nietrafność argumentacji skarżącego, zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, polega również na pominięciu istoty sprawy administracyjnej załatwionej przez zaskarżone zarządzenie zastępcze. Jego przedmiotem było wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy, a nie – zakończenie stosunku pracy. Nauka prawa pracy i orzecznictwo sądów pracy od dawna respektują odrębność sprawowanej funkcji – z jednej strony od stosunku pracy zawiązywanego na podstawie powołania – z drugiej strony. Również ustawa z 2008 r. dostrzega taką różnicę w odniesieniu do wyboru: starosta pozostaje w stosunku pracy na podstawie wyboru w starostwie, o ile statut powiatu tak stanowi (art.4 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy). A contrario starosta może wykonywać swój mandat nie pozostając w stosunku pracy z tego tytułu. W konsekwencji powoływanie się przez skarżącego na argumenty wyprowadzone z interpretacji ustawy o pracownikach samorządowych jest nieskuteczne również z tego powodu, że wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy (stwierdzane uchwałą rady gminy lub zarządzeniem zastępczym wojewody) nie musi równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy dotychczasowego wójta. C. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast zarzut naruszenia art.109 P.p.s.a., powodującego nieważność postępowania sądowego, jakie toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (art.271 pkt 2 P.p.s.a.). Rozprawa w tym postępowaniu została przeprowadzona pod nieobecność skarżącego, pomimo że jego pełnomocnik przedłożył Sądowi świadectwo lekarskie potwierdzającego niezdolność skarżącego do stawienia się na rozprawie. Pełnomocnik zgłosił również wniosek o odroczenie rozprawy z uwagi na wolę skarżącego osobistego uczestniczenia w rozprawie i do wniosku tego przyłączył się pełnomocnik organu nadzoru. Trafnie skarga kasacyjna wskazuje na ustawową konkretyzację konstytucyjnego prawa do sądu. Skarżący ma prawo do otrzymania zawiadomienia o terminie rozprawy (art.91 § 2 P.p.s.a.), ale bez obowiązku udziału w rozprawie (art.107 P.p.s.a.). Mimo to Sąd nie może pozbawić możliwości udziału w rozprawie strony, która nie wniosła o rozpoznanie sprawy pod jej nieobecność (art.109 in fine P.p.s.a.). Ani fakultatywność obecności strony na rozprawie, ani wyznaczenie przez nią zawodowego pełnomocnika nie pozbawiają strony prawa do osobistego uczestnictwa w rozprawie, zaś sądu – nie upoważniają do przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność strony wbrew przeciwnemu wnioskowi strony, "jeżeli nieobecność strony jest wywołana [...] znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć" (art.109 P.p.s.a.). Skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości uczestników postępowania, to podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art.109 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., II FSK 471/07). W niniejszej sprawie żądanie odroczenia rozprawy oparte było na przesłance wymienionej expressis verbis w art.109 P.p.s.a. Postanowienie sądu nieuwzględniającego wniosek strony o odroczenie ma więc istotne znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania sądowego oraz ochrony prawa strony do sądu. Dlatego takie żądanie strony oraz stanowisko sądu powinno znaleźć adekwatne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku kończącego postępowanie w I. instancji, gdzie taki wniosek został zgłoszony. Brak jakiejkolwiek wzmianki o tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowi naruszenie przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 w związku z art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. — uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi I.instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 18. ust.1. pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz.1348 ze zm.).