I OSK 336/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 789/09 w sprawie ze skargi S. W., H. C., L. C., E. C., J. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. ( sygn. akt IV SA/Po 789/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. W. oraz H., L., E. i J. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości - i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta P. - działając na podstawie art. 136, 137, 142 i 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - odmówił S. W. oraz J., H., L. i E. C. zwrotu nieruchomości położonej w P. w rejonie ulic K. i W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb Ł., arkusz mapy [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta P. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] września 1967 r. - w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r. poz. 64) - część nieruchomości położonej w P. przy ul. Ś. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [....], a stanowiącej współwłasność S. W. i J. C., w zamian za odszkodowanie wynoszące kwotę [...] zł. Powyższe wywłaszczenie nastąpiło w związku z lokalizacją nr [...] dotyczącą budowy osiedla mieszkaniowego, zgodnie z planem inwestycyjnym na lata 1967 - 1968 Spółdzielni B. W toku postępowania ustalono też, że działki, których dotyczył wniosek o zwrot, zostały odłączone do nowych ksiąg wieczystych i znajdują się aktualnie w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Aktem notarialnym bowiem, zawartym w dniu [...] stycznia 2004 r. ( rep. [...]), syndyk masy upadłości Spółdzielni B. z siedzibą w P. sprzedał P. Spółka z o.o. z siedzibą w P. wspomniane prawo użytkowania wieczystego wraz z prawem własności znajdujących się na gruncie budynków, następnie zaś działki, oznaczone numerami od [...] do [...], nabyły od P. Spółki z o.o. z siedzibą w P. osoby fizyczne. W rezultacie zatem z uwagi na fakt, że przedmiotowy grunt nie znajduje się już we władaniu gminy ani Skarbu Państwa, Starosta odmówił jego zwrotu. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawców, a w którym podnoszono, że sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nastąpiła po wniesieniu wniosku o zwrot nieruchomości i która to nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż z treści uwierzytelnionej kopii decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2003 r. nr [...], opatrzonej klauzulą ostateczności wynikało, że już wcześniej, na wniosek S. W. , J. C., H. C., L. C. i E. C. z dnia [...] marca 2001 r., Prezydent Miasta P. orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania "o zwrot części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej w P. przy ul. B., stanowiącej część działki nr [...] z arkusza mapy [...], z obrębu Ł. odpowiadającej części dawnej nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa oraz o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego postępowania "o zwrot części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej w [...], stanowiącej pozostałą część działki nr [...] z arkusza mapy [...], z obrębu Ł., nieodpowiadającą części wywłaszczonej nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...]". W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent Miasta P. podał, iż działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], w której jako właściciel figuruje Miasto P., jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni B. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda podkreślił, że kwestia zwrotu nieruchomości opisanej w osnowie decyzji Starosty P. z [...] lutego 2009 r. została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2003 r. a więc postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlegało umorzeniu. Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli S. W., H. C., L. C., E. C. i J. C. podnosząc, że – ich zdaniem – zaskarżona decyzja naruszała przepisy proceduralne i prawo materialne. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo no postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwaną dalej: P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że stan faktyczny w sprawie nie był sporny a sprowadzał się do faktu, że przedmiotowa nieruchomość, po jej wywłaszczeniu, została aktem notarialnym oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i stosowny wpis w księdze wieczystej został dokonany. W zaistniałej zatem sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nie było możliwe. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości (zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej), jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. Zatem okoliczność, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogą mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Reprezentując powyższe stanowisko Sąd Wojewódzki odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego akcentując, iż decyzja o zwrocie nieruchomości w opisanej sytuacji naruszałaby porządek prawny i nie dałaby pogodzić się z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a przede wszystkim - byłaby niewykonalna. Sąd nie wykluczył natomiast dochodzenia przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego od Skarbu Państwa lub gminy (na zasadach ogólnych tj. przed sądem powszechnym) naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia lub oddania jej w użytkowanie wieczyste. W skardze kasacyjnej, S. W., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj.: 1. art. 134 i art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy oraz przekroczenie granic rozpoznania sprawy polegające na przyjęciu, że przedmiotem postępowania jest odmowa zwrotu nieruchomości podczas, gdy przedmiotem postępowania było umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia polegające na nieumieszczeniu w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek argumentów, które dotyczyłyby niezasadności zarzutów podniesionych w skardze, jak również brak jakichkolwiek uzasadnienia odnoszącego się, co do prawidłowości umorzenia przez organ II instancji postępowania w sprawie, 3. art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj. 105 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, podczas gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego i bezpodstawne uznanie, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 105 k.p.a.; 4. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto, z ostrożności procesowej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi dodatkowo naruszenie art. 134 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 k.p.a. polegające na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności daty oddania wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną S. W. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że sąd wojewódzki nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale jest jednak związany przedmiotem zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego uchylającą w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie zwrotu nieruchomości i umarzającą - jako bezprzedmiotowe - postępowanie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego, rozpoznanie wniesionej skargi nie mogło wykraczać poza kwestie związane z umorzeniem postępowania. W ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy organ II instancji prawidłowo ustalił i uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Natomiast Sąd, odnosząc się wyłącznie do kwestii zasadności odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, faktycznie dokonał oceny decyzji I instancji, która na skutek wniesionego odwołania została uchylona. Akcentowano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd bowiem nie przedstawił w nim zarzutów zawartych w skardze i nie podał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która nie może ograniczać się jedynie do wskazania odpowiednich przepisów art. 145-152 P.p.s.a. lecz powinna także nawiązywać do tych przepisów prawa materialnego i procesowego mających znaczenie dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji poddanej sądowej kontroli. W skardze kasacyjnej zwracano też uwagę, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu swego wyroku w żadnym miejscu nie wypowiedział się, co do prawidłowości zastosowania przez Wojewodę art. 105 § 1 k.p.a. nie wiadomo zatem, czy Sąd podzielił argumenty organu, że w niniejszej sprawie, z uwagi na powagę rzeczy osądzonej mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania a to z kolei uniemożliwia prowadzenie w tym zakresie polemiki z zaskarżonym orzeczeniem, ponieważ nie wskazano w nich przyczyn dla których Sąd uznał, iż decyzja Wojewody, wydana na podstawie art. 105 k.p.a., odpowiada prawu. Skarżąca kasacyjnie podnosiła przy tym, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, gdyż nastąpiła zmiana stanu prawnego. Decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. była bowiem wydana w oparciu o stan prawny istniejący w dniu jej wydawania i stan faktyczny na dzień [...] listopada 2003 r., natomiast decyzja Starosty P. była wydana w oparciu o stan prawny na dzień [...] lutego 2009 r. W obu w/w datach art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał odmienne brzmienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P. wnosiło o jej oddalenie podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, odnosząc się do kwestii odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie wyszedł poza "granice sprawy". Pojęcie "sprawy" użyte w art. 134 i 135 p.p.s.a. jest bowiem pojęciem niedookreślonym, którego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Pojęcie "sprawy", jakim operuje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., różni się przy tym od pojęcia "sprawa administracyjna", gdyż jest od niego szersze. Pozwala to zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie postępowania i wydane, bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając decyzję zaskarżoną, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania "A." Spółka z o.o. z siedzibą w P. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego akcentując, że w sprawie o zwrot przedmiotowego gruntu została już poprzednio wydana decyzja przez Prezydenta Miasta P., która jest ostateczna i prawomocna a ponadto w omawianej kwestii nie zmienił się stan prawny zatem żądanie wydania w tej samej sprawie kolejnej decyzji było niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do obrazy przepisów postępowania, co – zdaniem skarżącej kasacyjnie - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te należy uznać za niezasadne, choć trzeba zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest ogólne a sama sentencja wyroku nie dość precyzyjnie określa przedmiot sprawy. Powyższe może zatem wywoływać wrażenie, że Sąd Wojewódzki nie oceniał decyzji Wojewody Wielkopolskiego umarzającej postępowanie zwłaszcza, że w części uzasadnienia wyroku, która odnosiła się do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd w ogóle jej nie określił. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swój wyrok nie oceniał również – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – decyzji o "odmowie zwrotu nieruchomości" a, z uwagi na zaistniały w tej sprawie stan faktyczny, wypowiadał się ogólnie, o "niemożliwości" czy " niedopuszczalności" wydania w takiej sytuacji decyzji o zwrocie nieruchomości. Określenie przedmiotu sprawy jako "zwrot nieruchomości" nie było – jak wyżej wspomniano - precyzyjne, gdyż przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego była decyzja o umorzeniu postępowania, tym niemniej zapadła ona w sprawie o zwrot nieruchomości a zatem generalnie, określony przez Sąd przedmiot zaskarżonej decyzji, mieścił się w granicach danej sprawy. Z tego względu nie można skutecznie było wywodzić, że zaskarżony wyrok naruszał art. 134 P.p.s.a., który obliguje sąd wojewódzki do rozstrzygania w granicach danej sprawy a zwłaszcza, że wyrok ten naruszał art. 135 P.p.s.a., w którym pojęcie "sprawy, której dotyczy skarga" musi być właśnie rozumiane, jako sprawy w ujęciu materialnym ( szerokim). Dodatkowo, skarga kasacyjna nie sprecyzowała na czym miałoby polegać naruszenie w niniejszej sprawie przez Sąd Wojewódzki przepisu określonego w art. 135 P.p.s.a. a podkreślenia wymaga, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja zapadła w trybie zwykłym. Podobnie się rzecz przedstawia odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki istotnie wprawdzie nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokładnie treści zarzutów podniesionych w skardze, ale zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż zarzuty zgłoszone przez skarżących nie miały charakteru istotnego tj. nie mogły one mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Jak wspomniano również, Sąd Wojewódzki nie odniósł się wprawdzie wprost, bezpośrednio do kwestii umorzenia postępowania, przesądzając jedynie o niemożliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości, która jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i w związku z tym pozostaje ona poza dyspozycją Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, ale zaskarżony wyrok odpowiadał prawu. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego o umorzeniu postępowania nie naruszała bowiem prawa. Kluczową okolicznością, jaka zaistniała w analizowanej sprawie był fakt, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została w dniu [...] grudnia 1998 r. ( data wniosku do sądu wieczystoksięgowego o wpis) obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni B. które to prawo w 2004 r. stało się z kolei przedmiotem obrotu prawnego. Z tego powodu, akcentowana w skardze kasacyjnej, zmiana przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2003 r. o umorzeniu postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, która to zmiana dotyczyła pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie miała w tej sprawie żadnego znaczenia, gdyż w zaistniałej sytuacji nie było w ogóle uzasadnione dokonywanie oceny, czy wywłaszczona nieruchomość jest – w świetle obowiązującego prawa – "zbędna" na cel wywłaszczenia, czy też nie. Przepis art. 137 w/w ustawy gruntowej nie mógł w tej sprawie zatem stanowić podstawy rozstrzygnięcia a więc jego nowelizacja nie miała wpływu na ocenę tożsamości przedmiotowej sprawy ze sprawą rozpoznawaną przez Prezydenta Miasta P. w 2003 r. Bezsprzecznie zaś decyzja w sprawie zwrotu spornej nieruchomości była już wydana w 2003 r. i stała się ostateczną. Ponadto umorzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego było również uzasadnione z innego powodu. Utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady – orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe. Trzeba zatem z tego względu przyjąć, że w takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przestała istnieć możliwość przyznania stronie prawa do tej nieruchomości. Skoro zatem zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja była prawidłowa, to zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw bo zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania nie było możliwe z uwagi na treść art. 203 i 204 P.p.s.a.