IV SA/Po 789/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. W., H.C., L. C., E. C., J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Starosta P. działając na podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 136, art. 137, art. 142 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówił S. W., J. C., H. C., L. C. i E. C. zwrotu nieruchomości położonej w P. w rejonie ul. K. i ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb Ł., arkusz mapy [...], działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, że Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta P., w trybie ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U.nr 10/74 poz. 64) wywłaszczył w dniu [...].09.1967 r. na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w P.przy ul. Ś. [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego KW nr [...] stanowiącą działki nr 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12, stanowiące współwłasność p. S. W. i p. J. C., przyznając ww. osobom odszkodowanie w kwocie 459 000 zł. Nabycie nieruchomości nastąpiło w związku z lokalizacją nr [...] o budowie osiedla mieszkaniowego, zgodnie z planem inwestycyjnym na lata 1967 - 1968 Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "K.". W toku postępowania przed Starostą P. w dniu [...].02.2009 r. pozyskano zupełny odpis księgi wieczystej KW nr [...], na którego podstawie ustalono, ze nieruchomości położone w rejonie ul. K. i ul. W., oznaczone w ewidencji gruntów jako: obręb Ł., arkusz mapy [...], wymienione powyżej zostały odłączone do nowych ksiąg wieczystych i znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Wcześniej aktem notarialnym Rep [...] z dnia [...].01.2004 r. syndyk masy upadłości Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego i Usług "S" z siedzibą w P. sprzedała spółce Przedsiębiorstwo Produkcyjno Budowlane "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. prawo użytkowania wieczystego oraz własność budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie użytkowanie wieczyste i własności budynków stanowiące odrębną nieruchomość oznaczone w ewidencji jako działki od nr [...] do nr [...]z arkusza mapy [...] obrębu Ł. nabyły od PPB A. Sp. z o.o. osoby fizyczne, a ww. działki zostały odłączone do nowo założonych ksiąg wieczystych (poza działką nr [...]wraz z budynkiem, które pozostały w dotychczasowej księdze). W okoliczności, gdy nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, tj. nastąpił nieodwracalny skutek prawny i nieruchomość nie jest we władaniu gminy lub Skarbu Państwa odmówiono ich zwrotu. Organ powołał się na orzecznictwo sądów, iż nie mogą podlegać zwrotowi nieruchomości wywłaszczone, jeżeli ustanowione zostało na nich prawo użytkowania wieczystego (wyrok NSA z 17.08.1998 r. sygn. akt IV SA 1976/97). Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej oznacza, że nastąpił nieodwracalny skutek prawny, nieruchomość nie jest we władaniu gminy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: S. W., H. C., L. C., E. C. i J.C., reprezentowani przez adwokat A. K.-G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W odwołaniu podniesiono, że: "pomimo wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cele wywłaszczenia, Miasto P. oddało grunt Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego i Usług "S." w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym Rep. A [...]. Po wyznaczeniu przez Wojewodę w dniu [...] maja 2003 roku Starosty P. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy, doszło w dniu [...] stycznia 2004 do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntów. W imieniu Spółdzielni "S." umowę z Przedsiębiorstwem Produkcyjno - Budowlanym "A." zawarł syndyk masy upadłości »S.«. Z aktu notarialnego sprzedaży wynika, że grunty wywłaszczone nie są zagospodarowane zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie pełnomocnika Odwołujących Prezydent Miasta P. oddał wywłaszczoną nieruchomość niezgodnie z prawem, w momencie, gdy już toczyło się postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z treścią obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...) pierwszeństwo nabycia nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa przysługuje ich poprzednim właścicielom (...)". Decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego pozyskano uwierzytelnioną kopię decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2003 r. znak [...] z nadaną klauzulą ostateczności. Wyżej wspomnianą decyzją Prezydent Miasta P. orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania "o zwrot części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] położonej w P. przy ul. B., stanowiącej część działki nr [...]z arkusza mapy [...] obrębu Ł. odpowiadającą części dawnej nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa", oraz o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego postępowania "o zwrot części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej w P., stanowiącej pozostałą część działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu Ł., nieodpowiadającą części wywłaszczonej nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...]". W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P. podał, że: "w dniu [...] marca 2001 r. na wniosek p. S. W., p. J. C., p. H. C., p. L. C. i p. E. C., wszczęte zostało postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. B., stanowiącej działkę nr [...]z arkusza mapy [...] obrębu Ł. (...) na podstawie ewidencji gruntów ustalono, że jedynie część działki nr [...]z arkusza mapy [...] obrębu Ł., objętej żądaniem zwrotu, odpowiada nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...]września 1967 r. Działka nr [...]zapisana jest w księdze wieczystej KW nr [...], w której jako właściciel figuruje Miasto P., a jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel budynków - Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego i Usług "S.". Decyzja ostateczna, która nie została zaskarżona, jest objęta szczególną ochroną prawną. Wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych, w przypadkach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Kolejna decyzja, w sprawie rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną byłaby, bowiem obarczona wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 powodującą wycofanie jej z obrotu prawnego. Ponieważ sprawa zwrotu nieruchomości opisanej w osnowie decyzji Starosty P. z [...] lutego 2009 r. znak [...], została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2003 r. znak [...]to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 Kpa organ administracji publicznej umorzył postępowanie. Skargę do Sądu wnieśli S. W., H. C., L. C., E. C. i J. C., podtrzymując poprzednią argumentację. Nadto zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego. W ocenie Skarżących Wojewoda winien był stwierdzić nieważność decyzji I instancji, skoro decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość po jej wywłaszczeniu została aktem notarialnym oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. O ustanowieniu użytkowania wieczystego na nieruchomości został dokonany stosowny wpis w księdze wieczystej. Odpowiedni dokument potwierdzający tę okoliczność znajduje się w aktach sprawy. W zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nie jest możliwe. O zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem użytkowania wieczystego wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie, wskazując, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 8 kwietnia 1998 r. , IV SA 390/98, LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 r., IV SA 1174/96, LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, LEX nr 45912; uchwały Sądu Najwyższego : z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993r., III AZP 24/93, LEX nr 10916). Problem powyższy był już parokrotnie przedmiotem uchwał Sądu Najwyższego. W uchwałach tych (z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93 i z dnia 22 grudnia 1993 r. podjętych w wyniku rozpoznania przez Sąd Najwyższy zagadnień prawnych przekazanych przez składy orzekające NSA w trybie art. 3 § 1 kpc w związku z art. 211 kpa) - Sąd Najwyższy orzekł, że organ administracji może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, nie można natomiast orzec o zwrocie nieruchomości, jeśli na tej nieruchomości ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Decyzja taka naruszałaby porządek prawny, nie dałaby pogodzić się z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a przede wszystkim - byłaby niewykonalna. Okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa bądź gminę, na skutek ustanowienia na niej użytkowania wieczystego (wyrok NSA z dnia 11.08.1998r. sygn. akt IV SA 1687/96). Nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następcą prawnego od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych tj. przed sądem powszechnym naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia lub oddania jej w użytkowanie wieczyste. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 ugn). Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków. Zgodnie z art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). W przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany (wyrok NSA sygn. I OSK 722/08). W Orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni jednolicie prezentowany jest pogląd, że odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności. Okoliczność, że w razie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej prawo własności na nieruchomości nadal przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie nie powoduje, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Rozstrzygnięcie takie powodowałoby, bowiem, iż ze skutkiem ex tunc nieruchomość powróciłaby do poprzedniego jej właściciela lub jego następcy prawnego. Prawo własności tego podmiotu uzyskane w wyniku orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej byłoby nie do pogodzenia z istniejącym prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1976/97). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus za nieobecnego Sędziego /-/E.Makosz-Frymus KP