II OSK 530/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Ibrom Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1089/09 w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. II OSK 530 / 10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi Gminy Recz uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2008 r. Burmistrz Gminy Recz zwrócił się do Starosty Choszczeńskiego o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działkach, stanowiących własność Gminy Recz. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Starosta Choszczeński: 1. zezwolił Gminie Recz na usunięcie 3 drzew gatunku dąb o obwodach pni: 176, 184 i 83 cm (mierzonych na wysokości 130 cm), zlokalizowanych na działce nr [...] obręb R. oraz 1 drzewa gatunku kasztanowiec o obwodzie pnia 90 cm, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb R. - bez pobierania opłat za usunięcie tych drzew; 2. zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 1 drzewa gatunku klon jawor o obwodzie pnia 180 cm (mierzonych na wysokości 130 cm) zlokalizowanego na działce nr [...] obręb R. oraz 1 drzewa gatunku klon jawor o obwodzie pnia 170 cm, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb R. pod warunkiem, że w obrębie działki nr [...] w terminie do 30 kwietnia 2009 r. zostaną dokonane nowe nasadzenia drzew w ilości min. 4 szt. gatunku wybranego przez wnioskodawcę, a w punktach 2.1, 2.2., 2.3 i 2.4 określił wysokość naliczonej opłaty oraz warunki związane z odroczeniem terminu uiszczenia naliczonej opłaty i umorzeniem naliczonej opłaty; 3. zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 4 drzew gatunku olsza o obwodach pni: 86, 87, 93 i 105 cm (mierzonych na wysokości 130 cm), zlokalizowanych na działce nr [...] obręb R. i w punktach 3.1, 3.2 oraz 3.3 określił warunki uiszczenia należnej opłaty za usunięcie tych drzew w kwocie 11.982,49 zł; 4. ustalił termin usunięcia wnioskowanych drzew do 1 lutego 2009 r.; 5. odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na usunięcie 1 drzewa gatunku buk zwyczajny o obwodzie pnia 370 cm (mierzonych na wysokości 130 cm), zlokalizowanego na działce nr [...], obręb R. Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej podpunktów 3.1, 3.2 i 3.3 wniosła Gmina Recz podnosząc, że nie ponosi winy za obumarcie drzew gatunku olsza pomimo prowadzenia w bezpośrednim sąsiedztwie drzew prac, mających na celu osuszenie terenu pod mini boisko do gry w piłkę dla dzieci i młodzieży. Skarżąca wniosła o uchylenie i umorzenie w tej części postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Szczecinie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odnośnie punktu 3 organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, iż obumarcie drzew gatunku olsza nastąpiło z winy, czy też w wyniku działań, Gminy Recz. Celowe, zatem w ocenie organu było uchylenie punktu 3 decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zasadnym uznało również uchylenie punktu 2 pomimo, że wnioskodawca nie zakwestionował rozstrzygnięcia w tym zakresie, a to z uwagi na wątpliwości wynikające z porównania wniosku Gminy o wydanie decyzji, protokołu oględzin drzew sporządzonego w dniu 15 września 2008 r. i treści zaskarżonej decyzji odnośnie położenia drzew oraz powodu ich usunięcia, dodatkowo porównując dołączone do ww. protokołu mapki geodezyjnej. Organ wyraził także swoje wątpliwości odnośnie naliczania opłat z tytułu usunięcia drzew. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę Recz od powyższej decyzji, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 8/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r., stwierdzając, że organ odwoławczy, działając w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wydał orzeczenie w zakresie w którym nie zostało wniesione odwołanie i w dodatku na niekorzyść strony, która je wniosła. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji składa się z pięciu części i poza pkt 4 dotyczącym terminu wycięcia drzew, każda część obejmowała odrębny stan w zakresie ustaleń faktycznych i jego ocenę w aspekcie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Każda z tych części mogła w istocie stanowić odrębną decyzję administracyjną. Wprawdzie nie było błędem organu I instancji wydanie jednej decyzji obejmującej różne sytuacje, jednakże rozstrzygnięcie w każdej z nich ma charakter odrębny i samoistny. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był uprawniony do rozstrzygnięcia o tych częściach decyzji, od których strona nie wniosła odwołania. Zdaniem Sądu, identyfikacja drzew objętych postępowaniem nie budzi wątpliwości. Kwestią sporną jest jedynie ocena organu I instancji, co do zawinienia przez wnioskodawcę obumarcia drzew wskazanych w pkt 3 decyzji Starosty i jedynie do tych kwestii, zgodnie z odwołaniem, winien był się odnieść organ odwoławczy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy obumarcie czterech drzew gatunku olsza nastąpiło w wyniku działań Gminy Recz. W ocenie Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. nie pozwala na uchylenie decyzji organu I instancji tylko w części. Dlatego koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze na powyższą decyzję Gmina Recz wniosła o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania, wskazując na ponowne uchylenie zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji w całości, chociaż Kolegium miało zastrzeżenia tylko do pkt 3 decyzji organu I instancji i pomimo wcześniejszego wyroku Sądu. W ocenie Gminy zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., bowiem uchyla nie zaskarżone samodzielne części decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że odniosło się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. Zdaniem organu konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego uzasadniała przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w całości organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę wskazał na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oraz zapadły uprzednio w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2009 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie zastosował się do zaleceń zawartych we wcześniejszym wyroku Sądu. W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy Kolegium, tak jak w poprzedniej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., po raz drugi orzekło o uchyleniu w całości decyzji Starosty Choszczeńskiego z dnia [...] września 2008 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak zauważył Sąd, w uzasadnieniu swej kolejnej decyzji organ odniósł się już wyłącznie do kwestii podniesionych przez stronę w odwołaniu, jednakże nie przełożyło się to na treść podjętego rozstrzygnięcia. Najistotniejszym natomiast elementem orzeczenia jest sentencja, bowiem to ona podlega wykonaniu. Uzasadnienie decyzji jest jej istotnym elementem i winno być oczywiście zbieżne ze sformułowaną sentencją, ale to nie ono kształtuje prawa i obowiązku strony i nie wpływa na stan procesowy sprawy. W zaskarżonej decyzji organ II instancji ponownie uchylił zaskarżoną decyzję również w tym zakresie, który był zgodny z wnioskiem strony i nie został objęty odwołaniem. Organ odwoławczy nie respektując, zatem wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. ponownie naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 127 k.p.a. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, ww. wyrok stał się orzeczeniem prawomocnym, a jeżeli któraś ze stron postępowania, w tym m.in. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, nie zgadzała się z zaprezentowanym w nim stanowiskiem, przysługiwało jej prawo wniesienia skargi kasacyjnej. Skoro Kolegium nie zaskarżyło wydanego wyroku, to zobowiązane było do zastosowania się do wytycznych w nim zamieszczonych. Niedopuszczalne, bowiem było, ze względu na treść art. 153 p.p.s.a., kontestowanie ustaleń Sądu zawartych w funkcjonującym w obrocie prawnym prawomocnym wyroku. Taka sytuacja w istocie wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że każdy z 4 (spośród 5) punktów decyzji Starosty Choszczeńskiego był na tyle samodzielny i w sposób zupełny rozstrzygający objęte nim zagadnienie, iż to do każdego z tych punktów mógł być odpowiednio zastosowany art. 138 k.p.a. Wobec naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie art. 153 p.p.s.a., będącego konsekwencją nienależytego zrealizowania wskazań Sądu, płynących z wyroku z 2 kwietnia 2009 r., a spowodowanego błędnym założeniem organu o niemożności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wyłącznie do przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 decyzji Starosty Choszczeńskiego z dnia 30 września 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. uchylił skarżoną decyzję, podkreślając związanie organu swymi wskazaniami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż powołany przepis pozwala na potraktowanie jednego z punktów osnowy decyzji za samodzielne rozstrzygnięcie i uchylenie tak rozumianej decyzji w całości z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wyłącznie w części (całości) uchylonej. W związku z powyższym zarzutem skargi kasacyjnej, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. nakazuje uchylenie decyzji w całości w warunkach w nim wskazanych. Omawiany przepis stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, stanowiącej rozstrzygnięcie procesowe, zmierzające do dalszej kontynuacji postępowania, celem nie budzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy, przy wskazanych brakach nie pozwalających na orzeczenie o istocie sprawy. Zakresem zaskarżonego postępowania objęte zostały te uprawnienia i obowiązki, o których rozstrzygała decyzja organu pierwszej instancji, stanowiąca w sensie procesowym jeden akt administracyjny. Taki też zakres tego postępowania uwzględniło Kolegium w swoim rozstrzygnięciu - w ślad za rozwiązaniem-proceduralnym przyjętym przez organ pierwszej instancji, który jedną decyzją objął rozstrzygnięcia mające, jak podkreślił Sąd, byt na tyle samodzielny i w sposób zupełny rozstrzygający objęte nim zagadnienie, że do każdego z tych punktów mógł być odpowiednio zastosowany art. 138 kpa - uznając jednakowoż, iż analizowany przepis art. 138 § 2 kpa, nie zezwala na uchylenie decyzji w części, a założenie, jakie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie da się wyprowadzić z rozwiązań przyjętych w kpa, a zatem zaproponowana fikcja prawna nie znajduje uzasadnienia prawnego w przepisach proceduralnych. Wskazując na charakter decyzji administracyjnej, Kolegium podkreśliło, że skoro decyzją organu I instancji, stanowiącą jeden akt administracyjny, objęte zostały rozstrzygnięcia mogące w swej istocie stanowić samodzielne decyzje, to konsekwentnie taki akt administracyjny, konkretyzujący uprawnienia i obowiązki strony postępowania w określonym stanie faktycznym, zakreśla granice sprawy nim objętej. W takim też zakresie podlega kontroli i uprawnionym decyzjom organu odwoławczego, jako całość. Rozpoznanie w jednym postępowaniu i orzeczenie w jednej decyzji spraw różnych pod względem stanu faktycznego sprzeciwia się przepisowi art. 62 k.p.a. Jak stwierdzono w kasacji przepis art. 153 "ustawy o postępowaniu przed sądami powszechnymi" został w istocie naruszony przez Kolegium w zaskarżonym orzeczeniu wyłącznie w zakresie interpretacji art. 138 § 2 k.p.a., przy poddaniu się w pełni ocenie Sądu wyrażonej wskazanym wyrokiem. Zdaniem Kolegium zastosowanie w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2009r. przepisu art. 138 § 2 kpa, w sposób w nim wskazany, stoi w jawnej sprzeczności z brzmieniem przepisu. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Recz, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, stwierdzić trzeba, iż przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia przepisu postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. jest chybiony. Zauważyć przede wszystkim należało, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. skarżący organ starał się wykazać, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w tym przepisie, jest niemożliwe w odniesieniu tylko do jednego punktu osnowy decyzji. Stanowisko strony wnoszącej kasację pozostaje w oderwaniu, od tego, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skarżonego wyroku, przyczyną dla której go wydano stanowiło to, że organ nie zrealizował wcześniejszych wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 kwietnia 2009 r., a więc że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Ta okoliczność nawet nie była kwestionowana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Zaprezentowane we wniesionej kasacji wywody stanowią niedopuszczalną polemiką z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2009 r. Stwierdzić trzeba, iż ocena Sądu pierwszej instancji o wadliwości zaskarżonej decyzji, a także wskazania, co dalszego postępowania stanowiły konsekwencję oceny zawartej w uprzednio zapadłym, prawomocnym wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r., a w którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził wyraźnie, że każda z części decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2008 r. ma charakter odrębny i samoistny i mogłaby w istocie stanowić samodzielną decyzję (poza punktem 4 tej decyzji). Obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się jedynie do punktu 3 -go tej decyzji, a to z uwagi na zakres złożonego odwołania. Skoro decyzja Starosty Choszczeńskiego z dnia [...] września 2008 r., chociaż formalnie jedna, stanowiła w rzeczywistości kilka, dających się wyodrębnić rozstrzygnięć (decyzji), kreujących odrębne stosunki administracyjnoprawne, to organ II instancji mógł w stosunku do tak wyodrębnionej części, w zakresie określonym we wniesionym odwołaniu, podjąć każde z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a., w tym te które przewiduje § 2 tejże normy prawnej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "uchylić zaskarżoną decyzję w całości" należy, bowiem zawsze odnosić do decyzji administracyjnej w jej znaczeniu materialnoprawnym, a więc rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP z 1999 r. z. 1, s. 51). W związku z zaprezentowanymi we wniesionej kasacji wywodami wyjaśnić też trzeba, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Tak, więc Kolegium jako organ odwoławczy nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie, bowiem odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, przy czym to podmiot wnoszący odwołanie określa jego zakres. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Częściowa modyfikacja tej zasady występuje tylko w art. 137 k.p.a., gdzie organ odwoławczy może nie uwzględnić cofnięcia odwołania ze względu na pozostawienie decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Jednak także i w tym przypadku chodzi wyłącznie o odwołanie wniesione przez uprawniony podmiot. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przedmiotowej sprawie odwołujący się jednoznacznie ograniczył swe żądanie, wskazując, jakie punkty decyzji Starosty są przedmiotem zaskarżenia, tym samym brak było podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona została decyzja organu I instancji w całości. Brak było, zatem podstaw do poddania przez organ odwoławczy kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i rozpatrzenia sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania. Słusznie, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. naruszyło dyspozycję art. 153 p.p.s.a., poprzez brak realizacji wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tegoż Sądu z dnia 2 kwietnia 2009 r. Trafnie też wskazano w skarżonym wyroku, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w całości, mimo wniesionego odwołania tylko od samodzielnej, określonej części decyzji Starosty Choszczeńskiego, uchybił dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając nieważności postępowania ze względów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.