IV SA/Wa 1566/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Gruntowej P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa własności działek uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] w sprawie odmowy ustalenia, że działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] ha (obr. [...]) oraz nr nr [...] i [...] o pow. [...] ha (obr. [...]) położone w P. stanowią własność Wspólnoty Gruntowej P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wywodził, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą odstępstwo od jednej z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej można również zastosować do decyzji nieostatecznych i to zarówno z urzędu jak i na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego. W sytuacji jednak, gdy zostanie wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 Kpa. Organ stwierdził, że wobec powyższego postanowił rozpatrzyć przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym. Organ wywodził, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, starosta ustala, które nieruchomości stosownie do przepisów art. 1 i art. 3 stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Ten sam organ ustala w drodze decyzji, wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie; dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie, burmistrzowie lub prezydenci miast (art. 8 ust. 2). Obszary gruntów osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów (art. 8 ust. 4). Kolegium podkreśliło, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało pogląd, iż przewidziana w art. 8 ust. 1 omawianej ustawy decyzja ma charakter deklaratywny (tj. nie tworzący nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzający stan już istniejący) i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy (dzień ogłoszenia - 5 lipca 1963r.), który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany. W ocenie organu zarzut skarżących: "Starosta a tym samym jego urzędnicy nie powinien ograniczyć się tylko do określenia, jakie grunty wchodziły lub wchodzą w skład Wspólnoty Gruntowej ze względu na ich pierwotne przeznaczenie -nadanie w wyniku uwłaszczenia. Ma on ten obowiązek zbadać i ustalić, jakie zmiany nastąpiły później w stanie własności tych gruntów, m. in. w wyniku zasiedzenia", należy uznać za chybiony. Kolegium wywodziło, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż mocą decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1964r. Nr [...] ustalono, iż "...nieruchomość o powierzchni [...] ha położona w miejscowości P. pow. P. stanowi rolniczą wspólnotę gruntową w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 28, poz. 169)". W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie: pisma Zarządu Inwestycji "B." z dnia 5 kwietnia 1963r., z rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego osiedla P. oraz dochodzenia przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 1964r. przez przedstawiciela Powiatowego Biura Geodezji i U.T.R. w P. można stwierdzić, że "...nieruchomość opisana w sentencji stanowi rolniczą wspólnotę gruntową nadaną rolnikom Osiedle P. w ramach uwłaszczenia włościan". Następnie Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w P. w dniu [...] czerwca 1968r. wydał decyzję Nr [...] działając na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W decyzji powyższej postanowiono: "1. uznać za uprawnionych do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej na P. w mieście P., pow. P. osoby wymienione w wykazie, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, 2. przyjąć za podstawę do obliczenia wielkości udziałów we wspólnocie na P. obszary gospodarstw jak w wykazie, 3. ustalić udziały poszczególnych uprawnionych do wspólnoty gruntowej na P. w częściach idealnych jak w wykazie". Kolegium wywodziło, że pierwsza z przywołanych powyżej decyzji nie precyzuje, jakie konkretnie nieruchomości (tj. działki o jakich numerach ewidencyjnych) oraz o jakim konkretnie obszarze (mówi się tylko o powierzchni 20 ha), stanowią wspólnotę gruntową P. Organ wywodził, że w przedmiotowej sprawie, od czasu wydania decyzji o ustanowieniu Wspólnoty Gruntowej P., tj. od dnia [...] maja 1964r. nastąpiły zmiany zarówno w powierzchni gruntów należących do Wspólnoty, jak i w osobach uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz ich udziałów. Kolejnymi decyzjami wywłaszczeniowymi z terenów Wspólnoty "ubyło" bowiem 7,2646 ha. Ponadto z aktualnych wypisów z rejestru gruntów wynika, iż do Wspólnoty Gruntowej P. należą nieruchomości o następujących numerach: [...],[...],[...],[...],[...] o pow. [...] ha (obr. [...]) oraz [...],[...],[...],[...] i [...] o pow. [...] ha (obr. [...]). W rubryce "charakter własności/władania" nie jest jednak wpisana własność, ale "władanie na zasadach posiadania samoistnego". Zdaniem Kolegium posiadanie nie jest prawem do gruntu, ale jedynie faktycznym władztwem nad nieruchomością. Kolegium oceniło, że po wnikliwym postępowaniu wyjaśniającym Starosta [...] ustalił, iż brak jest "dokumentów potwierdzających pochodzenie faktyczne, użytkowanie i zarządzanie w/w nieruchomością w dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych" w stosunku do działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...],[...],[...] i [...] o pow. [...] ha (obr. [...]) oraz [...] i [...] o pow. [...] ha (obr. [...]). Powyższe znajduje również potwierdzenie w piśmie Kierownika Referatu Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miejskiego w P. z dnia 23 czerwca 2008r. Nr [...], w którym stwierdza się, iż "w rejestrach podatkowych prowadzonych przez tutejszy Urząd działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...] i działki [...],[...],[...],[...],[...] w obr. [...] o łącznej powierzchni [...] ha figurują na Wspólnotę Gruntową P. jako samoistnego posiadacza"; powyższe grunty korzystają ze zwolnienia z podatku rolnego, dlatego nikt (w tym i Wspólnota) nie uiszcza podatku. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, iż na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego nie da się na dzień dzisiejszy bezspornie ustalić, iż sporne nieruchomości wchodziły w składowych "20,00 ha" gruntów wspólnych, o których mowa w decyzji Prezydium PRN w P. z dnia [...] maja 1964r. Nr [...]. Zarówno to niedokładne określenie gruntów wspólnoty, jak i przeróżne zdarzenia prawne mające miejsce od daty wydania powyższej decyzji nie pozwalają na takie stwierdzenie, zwłaszcza że wnioskodawcy nie przedłożyli żadnych map, które mogłyby stanowić dowód w sprawie. Organ podkreślił, że niemniej istotny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest fakt, iż we wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie sporządzonym w 2007r. figurują inne osoby (i inne udziały) niż w wykazie stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] czerwca 1968r. Zarząd Wspólnoty Gruntowej P. nie przedstawił dokumentów potwierdzających następstwo prawne do udziałów we wspólnocie gruntowej np. aktów notarialnych, czy postanowień sądu o stwierdzenie nabycia praw do spadku. Organ podkreślił, że to na wnioskodawcach ciążył obowiązek przedłożenia wszelkich dokumentów świadczących o tym, jak w przeciągu czasu od ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, tj. od 1968 r. następowały owe "zmiany pokoleniowe", o których mowa w odwołaniu. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżących, iż "...łączna powierzchnia gospodarstw rolnych w 1968 roku oraz 2007 roku jest również efektem zmiany pokoleniowej, gdzie nowi właściciele gospodarstw rolnych wyzbyli się części ziemi "zachowując prawo do udziałów we Wspólnocie Gruntowej", a to z uwagi na przytoczone w decyzji organu pierwszej instancji unormowania przyjęte w art. 27 i art. 28 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Kolegium wywodziło, że pierwsza z powołanych norm stanowi, iż udział we wspólnocie gruntowej może być zbywany wyłącznie w całości i tylko na rzecz osoby posiadającej już udział w tej wspólnocie oraz na rzecz osób posiadających gospodarstwa rolne w tej samej wsi lub we wsiach przylegających do wspólnoty (ust. 1), natomiast samo zbycie udziału we wspólnocie gruntowej następuje w formie aktu sporządzonego na piśmie i zatwierdzonego przez właściwego wójta, burmistrza, prezydenta miasta (ust. 2). Z kolei według drugiej, w razie zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, udział w tej wspólnocie przechodzi na nabywcę tego gospodarstwa; w razie zbycia części takich gruntów, udział we wspólnocie gruntowej zachowuje dotychczasowy właściciel, chyba że na podstawie umowy odstąpi swe uprawnienia nabywcy -jeśli jednak zbywca pozostawia sobie obszar użytków rolnych nie większy niż 0,1 ha, udział we wspólnocie gruntowej przechodzi na nabywcę. Kolegium zwróciło uwagę na regulację zawartą w art. 29 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w myśl którego: "Jeżeli gospodarstwo rolne z którego posiadaniem był związany udział we wspólnocie gruntowej, zostało podzielone na części w drodze działu spadku lub wyjścia ze współwłasności, udział we wspólnocie ulega podziałowi proporcjonalnie do obszaru tych części". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnota Gruntowa P. zarzuciła, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009r. narusza przepisy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U. Nr 28, poz. 169 z 1963 r. z póź. zm.) przez błędna jego interpretację oraz obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść zaskarżonej decyzji, zwłaszcza art. 7 kpa, art.8 kpa i art.75 kpa skutkującą niepełną, wybiórczą i w konsekwencji błędną oceną materiału dowodowego prowadzącą w efekcie do wydania błędnej decyzji, a ponadto . nierozpoznanie przez organ II instancji sformułowanego pod adresem I instancji zarzutu nieważności postępowania. Wskazując na powyższe wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie wcześniej wskazanych dowodów Staroście Powiatu [...]. W uzasadnieniu skargi wspólnota wywodził, że za błędny należy uznać pogląd aprobowany przez organ II instancji jakoby organy administracji były zwolnione z uczestnictwa w procesie dowodzenia okoliczności faktycznych, ciężar ich dowodzenia spoczywał wyłącznie na stronie. W ocenie skarżącej jest to pogląd nie uzasadniony, zwłaszcza w odniesieniu do Wspólnot Gruntowych, gdzie wyraźny przepis art. 8 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi, że to Starosta ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Oznacza to, że ustawodawca z uwagi na specyfikę postępowania dotyczącego wspólnot gruntowych z mocy ustawy szczególnej nałożył wprost na konkretny organ administracji obowiązek ustalenia gruntów wspólnoty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009r. narusza przepisy prawa materialnego, i procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że wniosek złożony przez Wspólnotę Gruntową P. pierwotnie dotyczył wydania zaświadczenia potwierdzającego wykaz gruntów pozostających w jej władaniu. Tak sformułowane żądanie wskazywałoby na zamiar wszczęcia postępowania opartego o treść art. 217 k.p.a. Wnioskować należy, że w ocenie organu było ono nieprecyzyjne, gdyż Wspólnota została wezwana do usunięcia jego braków poprzez sprecyzowanie wniosku dotyczącego wydania zaświadczenia potwierdzającego wykaz gruntów w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to doręczono 10 sierpnia 2007r. Zwrócić należy uwagę, że w tym wezwaniu Starosta [...], nie wyjaśnił stronie na czym polegają wątpliwości uniemożliwiające w sposób prawidłowy zakwalifikowanie treści żądania. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Następnie w dniu 8 sierpnia 2007. Wspólnota wniosła o zarejestrowanie i wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów obrębu nr [...] – działki nr [...], [...],[...],[...],[...], a w obrębie nr [...] działki nr [...],[...],[...],[...],[...]. Pismem z dnia 3 kwietnia 2008r. skarżąca wystąpiła o wydanie wypisu i wyrysu działek położonych w obrąbie [...] o numerach: [...],[...],[...],[...],[...] oraz wydanie zaświadczenia, że wyżej wymienione działki stanowią własność Wspólnoty. Skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków poprzez złożenie dokumentów potwierdzających własność tych działek wraz z załącznikiem graficznym. W związku z nieuzupełnieniem braków w zakreślonym terminie wniosek ten pozostał bez rozpoznania. Pomimo różnych żądań kierowanych przez Wspólnotę organ I instancji nie zastosował w sposób prawidłowy art. 64§2 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek prawidłowego ustalenia żądania strony w sytuacjach, gdy żądanie to budzi wątpliwości co do jego precyzyjności lub jest sformułowane w sposób niezrozumiały. Pamiętać bowiem należy, że dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je oceniać w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego ( por. wyrok NSA z 26 listopada 2008r., II GSK 510/08). Sytuacja modyfikacji żądań miała miejsce w niniejszym postępowaniu. Zadaniem więc organu było w sytuacji, gdy żądanie strony budziło zastrzeżenia co do jego precyzyjności przy każdej modyfikacji wniosku, wezwać stronę do usunięcia występujących zdaniem organu braków lub nieścisłości w sformułowaniu żądania z informacją z jakich przyczyn i w czym organ upatruje te nieścisłości i pouczeniem o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania organu przy rozstrzyganiu sprawy( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 marca 2008r., II SA/OI 48/08, LEX nr 480549). Podkreślić należy, że tak prawidłowo określone żądanie zakreśla jednocześnie zakres prawa materialnego i procesowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organy nie podjęły czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia treści żądania strony. Okoliczność ta świadczy o naruszeniu art. 64§2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem w pierwszej kolejności winien ustalić zakres swojej kognicji poprzez precyzyjne ustalenie żądania strony. Zwrócić należy uwagę, że decyzja organu I instancji oparta jest o normy prawa materialnego zawarte w art. 1 ust.1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U. Nr 28, poz. 169, z póź. zm.) i dotyczy odmowy ustalenia, że nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położone w P. obręb [...] oraz nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położone w P. obręb [...] stanowią własność Wspólnoty Gruntowej P. Ttreść tego rozstrzygnięcia odbiega więc od wniosków znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto szczególną uwagę należy zwrócić na fakt powołanej przez organ podstawy materialno - prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych "wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne: 1) nadane w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan-rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi, 2) wydzielone tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności, wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan-rolników, na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności, 3) powstałe w wyniku podziału pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi gruntów, które nadane zostały przy uwłaszczeniu włościan i mieszczan-rolników mieszkańcom kilku wsi na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania, 4) użytkowane wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków oraz należące do wspólnot urbarialnych i spółek szałaśniczych, 5) otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu, 6) zapisane w księgach wieczystych (gruntowych) jako własność gminy (gromady), jeżeli w księgach tych istnieje wpis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości, 7) stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województw rzeszowskiego, krakowskiego oraz powiatu cieszyńskiego województwa katowickiego." Artykuł 8 ust. 1 powołany w decyzji stanowi, że do zadań starosty należy ustalenie, stosownie do przepisów art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie. Przy czym zauważyć należy, że ustalenie to ma charakter deklaratoryjny i dotyczy stanu z dnia wejścia w życie ustawy ( por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 22 września 1995r., SA/Kr 2717/94, ONSA 1996/4/157). Z treści zaś uzasadnienia decyzji organu I, ani II instancji nie wynika wprost na jaką datę odnosi się powyższe ustalenie, jednak na podstawie wywodów zawartych w uzasadnieniach, a zwłaszcza uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. ( co sugeruje też sentencja zaskarżonej decyzji ) ustalenie to odnosiło się do dnia dzisiejszego. Zważyć więc należy, czy można wydawać kolejne decyzje w oparciu o powołany przepis w sytuacji, gdy decyzja taka została już wydana w dniu [...] maja 1965r. przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Zwrócić należy uwagę, w myśl art. 8 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, o których mowa w ust. 2, powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy. Pomijając okoliczność, że termin roczny jest terminem instrukcyjnym, wywieść z powyższej regulacji prawnej należy, że zobowiązywał on organ uprawniony do jednorazowego ustalenia które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydając kolejną decyzję w tej sprawie należało odnieść się w niej do decyzji pierwotnej. Aby jednak możliwe było podjęcie takich kroków niezbędne jest prawidłowe ustalenia zakresu żądania strony, a jeśli żądanie to zmierza do modyfikacji decyzji z dnia [...] maja 1965r., to zadanie organu było ustalenie czy jest to postępowanie, które winno być prowadzone w trybie art. 155 k.p.a., czy też w trybie postępowania nadzwyczajnego zakreślonego w art. 156 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, że rzeczywista wola strony co do zakresu żądania może być oparta na zupełnie innych przepisach prawa materialnego i procesowego, ale okoliczność ta winna zostać ustalona w pierwszej kolejności przez organ rozpoznający sprawę. Okoliczności te powodują, iż zarzut skargi oparty na naruszeniu art. 8 ust. 1 jest uzasadniony lecz z innych przyczyn niż podaje to skarżąca. Zauważać również należy, że nie pozbawiony słuszności jest również zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 i 75 k.p.a albowiem organ przed wydaniem decyzji nie wyczerpał wszelkich istniejących możliwości dowodowych. Oceniając materiał dowodowy to jest zeznania przesłuchanych świadków organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn odmówił im waloru wiarygodności. Okoliczność ta świadczy o naruszeniu treści art. 77§1 k.pa i art. 80 k.p.a. Zauważyć także należy, że mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera ono ustosunkowania się do zarzutu podniesionego w odwołaniu to jest zarzutu nieważności decyzji poprzez brak sprecyzowania stanowiska służbowego osoby podpisującej decyzję w imieniu Starosty. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności ustalić w sposób nie budzący wątpliwości treść żądania strony, a następnie stosownie do meritum wniosku podjąć działania niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym wydając decyzję organ winien mieć na względzie, aby jej uzasadnienie zawierało wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107§3 k.p.a. Mając na względzie powyższe rozważania na mocy art. 145§1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.