IV SA/Po 659/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi C. S. na pismo Starosty Powiatowego w [...] z dnia maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. stwierdza, że skarżącemu C. S. przysługuje uprawnienie do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki [...] pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108 poz. 908 ze zm.) 2. zasądza od Starosty Powiatowego w [...] na rzecz skarżącego C. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. C. S. zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...] o zwrot kwoty 925 zł tytułem nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu [...]. Wnioskodawca wskazał, że stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, dalej jako rozporządzenie z 2003 r.) jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1494 ze zm.), b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego odpowiedział, wskazując na przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 18, poz. 137, dalej jako rozporządzenie z 2002 r.), że brak jest podstaw do zwrócenia żądanej kwoty. Rozporządzenie z 2002 r. było obowiązującym aktem prawnym do dnia 28 lipca 2003 r. i było wiążące dla wszystkich, zarówno organów administracji jak i obywateli. Opłata w wysokości 1000 zł była opłatą pobieraną przez starostę na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Brak podstaw prawnych zarówno do zwrotu części opłaty, do określenia jej swobodnej wysokości a nawet do wydania decyzji odmawiającej zwrotu. Z powodu brak podstaw prawnych niedopuszczalna jest droga administracyjna. Wnioskodawca może dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. Pismem z dnia 25 maja 2009 r. wnioskodawca wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa i wypłacenia 925 zł nadpłaconej opłaty za wydanie przedmiotowej karty pojazdu. Pismem z dnia 24 czerwca 2009 r. organ administracji poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 11 lipca 2009 r. C. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w swoich wcześniejszych pismach, nadto dodał, że opłaty publiczne są pobierane zawsze w związku z określonym konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podkreślając, że opłata za wydanie przedmiotowej karty pojazdu została pobrana na podstawie rozporządzenia z 2002 r., podczas gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się skarżący, dotyczy rozporządzenia z 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie, jednak z częściowo z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Z tych powodów sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które zauważył w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (tekst dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego), skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). NSA w w/w uchwale ocenił, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów kpa nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie NSA, ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Ponadto organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ppsa. W związku z powyższą uchwałą Sąd wskazuje, że skarżący, przed wniesieniem skargi postąpił trafnie wzywając Starostę do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 ppsa). Odpowiedź Starosty otworzyła skarżącemu drogę do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/04, Dz. U. nr 15, poz. 119) Sąd wskazuje, że wyrok ten odnosi się do Rozporządzenia z 2003 r. W przypadku przedmiotowej sprawy opłata została pobrana nie tylko przed wejściem w życie wyroku Trybunału, ale również na podstawie wcześniejszego rozporządzenia – rozporządzenia z 2002 r., które bezspornie nie było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej jednak Sąd podkreśla, że Trybunał, w powołanym powyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. jasno stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy – Ministra Infrastruktury, materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata za wydanie karty pojazdu w części wynikającej z jej podwyższenia ponad koszt faktyczny stanowi bowiem nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. Powyższe rozważania należy w całej pełni odnieść do rozporządzenia z 2002 r. obowiązującego w dacie rejestracji pojazdu w przedmiotowej sprawie. Sąd zwraca uwagę, że jedyną różnicą pomiędzy aktem, który w ocenie Trybunału Konstytucyjnego pozostawał w sprzeczności z Konstytucją, a aktem wcześniejszym jest wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. Niewątpliwie jednak wymienione w rozporządzeniu z 2002 r. opłaty związane w wydaniem karty pojazdu uznać należy za zbyt wysokie i nie odpowiadające faktycznym kosztom. Tym samym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę pojazdu (Dz. U. nr 18 poz. 177), w zakresie § 1 ust. 1 i ust. 2 jest niekonstytucyjne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje ocenę konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r. wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 18/08 (tekst dostępny na stronie internetowej NSA). Zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r. I OSK 418/08 niepublikowany, uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001r. Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej, konkretnej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Uprawomocnienie się niniejszego wyroku spowoduje to, że Starosta, ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, uwzględni powyższe stanowisko Sądu i określi kwotę nadpłaty za wydanie przedmiotowej karty pojazdu. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ppsa, uwzględniając informacyjny charakter pism organu, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 ppsa, jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Kwota uiszczona przez skarżącego ponad należny i zażądany przez Sąd wpis, zostanie skarżącemu przez Sąd zwrócona. /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska KP