IV SA/Wa 1381/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skarg T. K. i K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargi - Starosta Powiatowy w S. decyzją z dnia (...) maja 2004 r., powołując się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086) orzekł o dokonaniu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków obrębu P., gm. P., powiat S. objętego opracowaniem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr (...) w dniu (...) stycznia 2004 r. na podstawie wykazu zmian gruntowych oraz kartotek danych ewidencyjnych i opisowych budynków. Powyższa decyzja została skierowana do 322 podmiotów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na zlecenie Starosty Powiatowego w S. Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Kartograficznych G. s.c. w S. opracowało operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr (...) w dniu (...) stycznia 2004 r. W wyniku tego opracowania dokonano ustalenia powierzchni ewidencyjnej działek i klasoużytków oraz sporządzono kartoteki budynków. W toku tych prac wykorzystano operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr (...) w dniu (...) listopada 2002 r. sporządzony przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne E. sp. z o.o. w L.. W opracowaniu tym dokonano ustalenia i pomiaru punktów granicznych, dla których brak było w zasobie danych pomiarowych określających przebieg granic działek ewidencyjnych lub dane te nie spełniają wymagań w zakresie obowiązujących standardów geodezyjnych oraz ograniczonej liczby punktów granicznych umożliwiających obliczenie i aktualizację numerycznych opisów granic wszystkich działek obrębu i granic podziału terytorialnego zgodnie z obowiązującymi wymogami technicznymi. W operacie Nr (...) opracowano pozostałe dane dotyczące granic działek, konturów, użytków i klas wykorzystując istniejące materiały i dane znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wykazy zmian danych ewidencyjnych w zakresie ewidencji gruntów oraz kartoteki budynków wykonano w ramach tego opracowania. Organ w treści decyzji zawarł pouczenie, że ze sporządzonymi dokumentami zainteresowani mogą się zapoznać w Starostwie Powiatowym w S.. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. K. i K. W. działająca przez pełnomocnika H. W.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. po rozpatrzeniu odwołań utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: K. W. jest właścicielem gospodarstwa położonego w obrębie P., składającego się z działek (...) i (...) o łącznej powierzchni 5,67 ha. W odwołaniu kwestionuje, że w wyniku modernizacji powierzchnia działki (...) uległa znacznemu zmniejszeniu. Według wykazu zmian gruntowych powierzchnia gospodarstwa wykazana z dokładnością do 1 ara w dotychczasowym stanie wynosiła 5,67 ha. Obliczona w niezmienionych granicach z dokładnością do 1m2 wynosi 5,6095 ha. Powierzchnia działki nr (...) przed modernizacją wynosiła 2,18 ha, po modernizacji 2,1167 ha. Różnice te według organu wynikają z dokładniejszej metody obliczania. Granice przedmiotowej działki nie zostały zmienione, dokonano tylko dokładniejszego obliczenia powierzchni. Istniejąca dokumentacja rozgraniczeniowa działki (...) z działką (...) nie zmieniła przebiegu dotychczasowych granic wykazywanych w operacie ewidencji gruntów, tym samym nie wpłynęła na wynik obliczonej powierzchni tej działki. Odnosząc się do zarzutu T. K. organ stwierdził, że jego zarzuty dotyczą niewypłacenia mu odszkodowania za działkę przejętą pod ulicę i że nie są już aktualne, gdyż starosta ustalił odszkodowanie, które zostało mu wypłacone. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. W. reprezentowana przez radcę prawnego i osobiście T. K.. W skardze K. W. zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: - art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i w efekcie brak poprzedzenia przez starostę modernizacji gruntów i budynków podaniem do publicznej wiadomości informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych poprzez wywieszenie stosownej dokumentacji w starostwie na okres 14 dni, co skutkuje naruszeniem art. 10 § 1 Kpa polegającym na uniemożliwieniu skarżącej weryfikacji sposobu modernizacji ewidencji, - art. 24a w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie i oparcie się przy wydaniu decyzji na danych ze zmodernizowanej ewidencji, mimo niewłaściwego wprowadzenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, - art. 40 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie i oparcie się przy wydaniu decyzji przez starostę na wykazie zmian gruntowych z dnia (...) listopada 2003 r., który to wykaz został wykonany na podstawie operatu przyjętego do zasobu dnia (...) stycznia 2004 r., tj. po dniu posłużenia się nim przy konstruowaniu wykazu. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 Kpa poprzez niewskazanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która przystawałaby do jego treści – a co za tym idzie – wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a także niedołączenie do decyzji dokumentacji dotyczącej zmian w operacie, - art. 61 § 4 Kpa poprzez niepoinformowanie skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Podnosząc powyższe zarzuty wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej zmodyfikował zarzut w pkt 2 oraz wnioski w ten sposób, że wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nadto dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, 7, 36, 40 § 2, 61 § 2, 67 § 1, 75, 77, 85, 86, 89 Kpa. T. K. w skardze kwestionuje powierzchnię działki (...) ustaloną po modernizacji. Według jego twierdzeń kupił działkę o powierzchni 1,81 ha i z działki tej oddał pod drogę 0,0187 ha. Powinien więc pozostać areał 1,7913, a po modernizacji ustalono o 5 arów mniej. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jak wynika z akt sprawy Starosta S. w lipcu 2002 r. wszczął postępowanie mające na celu modernizację istniejącej ewidencji gruntów i założenie ewidencji budynków dla nieruchomości położonych w obrębie P., gm. P.. Zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania było wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w dniach od (...) lipca do (...) lipca 2002 r., a nadto skierowane do sołtysa wsi P. w prośbą o podanie jego treści do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty we wsi. W dniu (...) lipca 2002 r. powyższe zawiadomienie ukazało się w rubryce ogłoszeń w lokalnej prasie. W ramach podjętych prac modernizacyjnych został opracowany operat techniczny (...) przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia (...) listopada 2002 r. a następnie uzupełniony o operat nr (...) przyjęty do zasobu (...) stycznia 2004 r. W ramach operatu (...) opracowano wykazy zmian ewidencyjnych w zakresie ewidencji gruntów oraz kartoteki budynków. Tryb postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków określa art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240 poz. 2027). Po wyczerpaniu przewidzianej w przepisie procedury dane ujawnione w operacie opisowo – kartograficznym są wiążące. Modernizacją zostały objęte między innymi grunty K. W. i T. K.. Na podstawie wykazu zmian gruntowych oraz kartotek danych ewidencyjnych i opisowych budynków Starosta S. decyzją z dnia (...) maja 2004 r. orzekł o dokonaniu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzja ta była skierowana do 322 podmiotów, w tym do skarżących K. W. i T. K.. K. W. jest właścicielką gospodarstwa położonego w obrębie P. składającego się z działek (...) i (...). Łączna powierzchnia działek przed modernizacją według wypisu z rejestru gruntów wynosiła 5,67 ha, przy czym obliczenie powierzchni było wykazane z dokładnością co do 1 ara. Powierzchnia działek obliczonych w niezmienionych granicach i wykazana z dokładnością do 1 m2 po modernizacji wynosi 5,6095. Zasadnicza różnica nastąpiła w powierzchni działki (...), która przed modernizacją według ewidencji wynosiła 2,18 ha, a po modernizacji 2,1167 ha. Organ wyjaśnił, że zaistniałe różnice są wynikiem dokładniejszej metody obliczeń. Po wydaniu decyzji o dokonaniu zmian danych w ewidencji, wyniki modernizacji w odniesieniu do działki (...) zakwestionowała K. W.. Starosta zarządził ponownie ustalenie granic w odniesieniu do działek (...), (...) i (...), co nastąpiło w dniu (...) kwietnia 2005 r. Wykonane zostały przez uprawnionego geodetę H. S. czynności wznowienia granic z udziałem osób zainteresowanych, w tym pełnomocnika K. W. – H. W.. Według protokołu ustalenia przebiegu granic działek H. W. odmówił podpisania protokołu i oświadczył, że nie interesują go granice działek i żąda ustalenia powierzchni zapisanej w dotychczasowej ewidencji gruntów. Organ nadto ustalił, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką skarżącej (...) a działką (...) nie zmieniło przebiegu dotychczasowych granic wykazanych w operacie ewidencji gruntów, a zatem nie wpłynęło na wynik obliczonej powierzchni działki. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżącej zarzucił, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 2 Kpa, gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej. W ocenie pełnomocnika wskazana przez organy podstawa prawna nie przystaje do rozstrzygnięcia i poruszonych w uzasadnieniu kwestii. Zarzut ten, w ocenie Sądu, jest niezasadny. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną powołał art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jest to przepis kompetencyjny, według którego ewidencje gruntów i budynków prowadzą starostowie. Prowadzenie ewidencji obejmuje czynności techniczne oraz prawno – administracyjne. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. – Dz.U. Nr 38 poz. 454). Aktualizację operatu ewidencyjnego starosta dokonuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (§ 47 ust. 1 i 3 w/w rozporządzenia). W podstawie prawnej należało obok art. 22 ustawy powołać § 47 rozporządzenia wykonawczego. Ten brak nie oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podstawa prawna bowiem realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Taka decyzja jest dotknięta wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 Kpa. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo a nawet błędnie, nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Zarzuty dotyczące niewłaściwie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji są chybione. Modernizacja wbrew twierdzeniem skarżącej była poprzedzona podaniem do publicznej wiadomości. Nie został natomiast sprecyzowany zarzut wadliwego wprowadzenia do zasobu geodezyjno -kartograficznego operatu, który był podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji poprzez jej aktualizację. Wykaz zmian gruntowych z dnia (...) listopada 2003 r. opracowany na podstawie operatu stanowi jego część i wraz z operatem zostaje przyjęty do zasobu (§ 46 rozporządzenia). Pełnomocnik skarżącej twierdzi, że wykaz winien być opracowany na podstawie przyjętego już do zasobu operatu ale nie wykazał na czym to twierdzenie opiera. W aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skoro Starosta zdecydował, że wprowadzenie zmian nastąpi w trybie postępowania administracyjnego to zgodnie z art. 61 § 4 Kpa należało zawiadomić o tym strony. To uchybienie nie miało, w ocenie Sądu, wpływu na rozstrzygnięcie. W decyzji doręczonej stronom, w tym skarżącej, zawarte było pouczenie o możliwości zapoznania się z dokumentami na podstawie których dokonano zmian. Po zapoznaniu się z dokumentacją strona mogła złożyć odwołanie i skarżąca takie odwołanie wniosła. Jej prawa w tym postępowaniu nie zostały naruszone. Dokonane dwukrotnie czynności geodezyjne na gruncie, zmierzające do ustalenia granic i powierzchni działki (...), nie przyniosły efektu oczekiwanego przez skarżącą. Pomiary nie wykazały powierzchni działki jaka figuruje w ewidencji gruntów z 1986 r. Strona skarżąca sugeruje, że doszło do przesunięcia granicy działek (...) i (...), przez co powierzchnia działki (...) uległa zmniejszeniu. Wobec braku dokumentów z czynności ustalenia granic działki (...) z 1986 r. i braku zgodności oświadczeń stron co do przebiegu granic, korekta granicy nie mogła nastąpić. Wskazana przez pełnomocnika skarżącej jako znak graniczny "wystająca rura" w odległości od istniejącego ogrodzenia 2 m, jak wyjaśnił w oświadczeniu geodeta, nie mogła być wzięta pod uwagę, gdyż poprowadzona według tego "znaku" linia graniczna przebiegała przez środek zabudowań gospodarczych stojących na gruncie, według zgodnych oświadczeń świadków, 70 lat. Okoliczności te wskazują, że jedynie w toku postępowania rozgraniczeniowego istnieje możliwość ustalenia granic działki (...) której powierzchnia w istniejących granicach została skorygowana po modernizacji i jest znacznie mniejsza w stosunku do powierzchni określonej w ewidencji gruntów z 1986 r. Przedłożony wypis z rejestru gruntów z 1986 r. nie jest dokumentem na podstawie którego można określić granice działki. Z akt sprawy wynika, że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe przed sądem powszechnym w odniesieniu do działki skarżącej nr ew. (...) względem działki (...). Postępowanie to nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż spór w tym postępowaniu dotyczy granic i powierzchni działki (...). Odnosząc się do skargi T. K. należy stwierdzić, że z aktu notarialnego sporządzonego dnia (...) grudnia 1991 r. wynika nabycie przez T. K. i T. K. nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę rolną nr ew. (...) o powierzchni 1,81 ha. Działka ta wchodziła w skład nieruchomości dla której była prowadzona Kw (...) w powiatowym Biurze Notarialnym w S.. Decyzją Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2002 r. nieruchomość oznaczona jako działka (...) o powierzchni 0,0187 ha, zajęta pod drogę publiczną będąca własnością małżonków K., przeszła na własność Skarbu Państwa. Działka (...) powstała z wydzielenia z działki (...). Choć z wyliczenia matematycznego wynika, na co powołuje się skarżący, że pozostała po wydzieleniu działka (...) powinna mieć powierzchnię 1,7913 ha, to jednak w ewidencji gruntów przed modernizacją działka ta ma powierzchnię 1,7426 ha. Powierzchnia tej działki po modernizacji nie uległa zmianie. Organ odwoławczy podnosi, że powierzchnia działki (...) została określona na etapie opracowania geodezyjnego w 2001 r. dotyczącego nieruchomości zajętych pod poszerzenie drogi. Dość znaczącą równicę w powierzchni działki organ tłumaczy niedokładnością pomiarów dokonanych w przeszłości. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie zarzuca, by na etapie modernizacji doszło do zmiany granic działki, a jedynie kwestionuje ustaloną powierzchnię. Prowadzenie ewidencji jest działaniem ciągłym, mającym na celu zapewnienie aktualności ewidencji. Wprowadzone do ewidencji dane będące wynikiem modernizacji nie są czymś stałym. Zmiany ewidencji dokonuje się z urzędu lub na wniosek, jeżeli zaistnieją ku temu ustawowe przesłanki. Mając na względzie wszystkie wyżej wymienione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargi oddalił.