I OSK 550/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1276/09 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1276/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2009r., nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w G. nie ustalił prawa do nagrody rocznej W. J. za okres od 1 stycznia 2008 r. do 18 września 2008 r. w związku z niezakończeniem wszczętego wobec niego postępowania dyscyplinarnego. W pouczeniu zawartym w rozkazie W. J. został poinformowany o prawie złożenia odwołania do Komendanta Głównego Straży Granicznej, za pośrednictwem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozkazu. W dniu [...] kwietnia 2009 r. (data nadania na poczcie - [...] kwietnia 2009 r.) do Komendanta Głównego Straży Granicznej wpłynęło odwołanie W. J., w którym wniósł on o uchylenie zaskarżonego rozkazu z dnia [...] marca 2009 r. w całości, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowy rozkaz został wysłany odwołującemu się za pośrednictwem poczty. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, ze powyższa przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniach [...] i [...] marca 2009 r. Wobec powyższego organ stwierdził, że przedmiotowy rozkaz został doręczony w trybie art. 44 k.p.a. Termin do odbioru zaskarżonego rozkazu upłynął [...] marca 2009 r., natomiast 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] kwietnia 2009 r. Odwołanie wniesione przez W. J. w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Organ dodał, że bez znaczenia jest fakt odbioru zaskarżonego rozkazu w dniu [...] marca 2009 r., gdyż w dniu [...] marca 2009 r. nastąpił skutek doręczenia decyzji, o którym mowa w art. 44 k.p.a. W konkluzji rozstrzygnięcia, organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że późniejsze ponowne doręczenie stronie decyzji organu I instancji nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania, bowiem przepisy k.p.a nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. J., który działając przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego P. U. złożył skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a w związku z art. 44 § 3 i 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. W skardze podniesiono, że skarżący odebrał decyzję z urzędu pocztowego osobiście w dniu [...] marca 2009 r., a następnie w terminie 14 dni od daty jej odbioru złożył w terminie, tj. [...] kwietnia 2009 r. odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w przypadku podjęcia przesyłki przez adresata we właściwym urzędzie pocztowym, nawet po upływie terminu 14 dni awizo, bieg terminu rozpoczyna się w następnym dniu od doręczenia, nawet jeżeli doręczenie nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 44 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania narusza prawo. Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołując treść art. 7 k.p.a. Sąd podniósł, że przepis ten formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Tak więc, dopiero po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, organ może wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania. W ocenie Sądu I instancji organ nie wypełnił tych obowiązków, gdyż kwestia doręczenia skarżącemu decyzji o nieustaleniu nagrody rocznej nie została należycie wyjaśniona. Przede wszystkim, organ nie poczynił wystarczających ustaleń i nie podjął wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób (zastępczy czy bezpośredni) skarżącemu została doręczona decyzja o nieustaleniu prawa do nagrody rocznej. Nadto, organ nie wyjaśnił dlaczego, skoro termin przechowywania przesyłki na poczcie mijał już w dniu [...] marca 2009, przesyłka nie została jeszcze zwrócona do organu przed dniem [...] marca 2009 r., tylko nadal znajdowała się w placówce pocztowej. Organ nie ustalił również istotnej dla rozstrzygnięcia sposobu doręczenia przesyłki (zastępczy czy bezpośredni) kwestii, kto faktycznie odebrał przedmiotową przesyłkę. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący odebrał ją osobiście, natomiast, ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że została ona odebrana przez E. M., przy czym organ nie wyjaśnił, czy osoba ta posiadała jakiekolwiek umocowanie do odbioru na poczcie korespondencji kierowanej do skarżącego. Sąd wskazał, że konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiająca obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Straży Granicznej reprezentowany przez radcę prawnego, który powołując się na podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 44 i 77 k.p.a. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów. Wobec powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wykładnia art. 44 k.p.a. jednoznacznie wskazują na przyjęcie skutku doręczenia w terminie upływu drugiego awiza. Skoro przepis art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. wyraźnie stanowi o składowaniu pisma w urzędzie pocztowym przez 14 dni i po upływie tego terminu (art. 44 § 4 k.p.a.) o uznaniu pisma za doręczone, to nie może mieć znaczenia dlaczego urząd pocztowy opóźnił się ze zwrotem przesyłki, kim była osoba która faktycznie odebrała przesyłkę w dniu [...] marca 2009 r. i czy była prawidłowo umocowana do jej odbioru. Organ nie był zobowiązany do ustalenia powyższych okoliczności. Dnia [...] marca 2009 r. upłynął bowiem w urzędzie pocztowym czternastodniowy termin składowania przesyłki i dzień ten niezależnie od okoliczności powinien zostać uznany za datę doręczenie przesyłki. W skardze kasacyjnej wywodzono, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oparte było na przesłance uznania za doręczoną decyzji zgodnie z zasadą określoną w art. 44 k.p.a., czyli z upływem 14 dni po składowaniu jej w urzędzie pocztowym. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że art. 77 k.p.a nie można interpretować w sposób rozszerzający, zaś zakres obowiązku organu do rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza konieczności wyjaśnienia okoliczności nie mających znaczenia dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),powoływanej dalej jako " p.p.s.a". Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 powołanej ustawy i wnioskami skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy wad nieważności postępowania (art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a.), które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Trafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 44 i 77 k.p.a. Stosownie do treści art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata(§2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Z powyższych przepisów wynika, iż warunkiem stwierdzenia, że doręczenie zostało dokonane jest odbiór przechowywanego w placówce pocztowej pisma przez adresata (lub osobę upoważnioną) albo upływ ustalonego w powołanym przepisie czternastodniowego terminu. W sytuacji, kiedy adresat lub osoba przez niego osoba upoważniona odbierze pismo przed upływem czternastu dni, datą doręczenia będzie dzień odbioru pisma. Jeżeli zaś adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony zgodnie z treścią art. 57 § 1 k.p.a. Jest to domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia przechowywania pisma w placówce pocztowej. Przyjęta fikcja prawna w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że skutek prawny doręczenia nastąpił, zaś późniejsze czynności strony tego skutku nie niweczą i nie mają wpływu na ustalenie daty doręczenia pisma. Zatem dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt odbioru pisma przez adresata (osobę upoważnioną) z placówki pocztowej po upływie czternastodniowego okresu, o którym mowa w art. 44 § 3 k.p.a. Czynność ta nie otwiera stronie nowego terminu do wniesienia środka odwoławczego, skoro przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiej możliwości. Nie jest też rolą organu administracji - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – wyjaśnianie, z jakich przyczyn placówka pocztowa nie zwróciła pisma bezpośrednio następnego dnia po upływie czternastu dni. Takie działanie organu wykraczałoby bowiem poza obowiązki wynikające z art. 7 i 77 k.p.a. Słusznie więc autor skargi kasacyjnej podnosi, że skoro przepis art. 44 wyraźnie stanowi o składowaniu pisma w urzędzie pocztowym przez czternaście dni i po upływie tego terminu o uznaniu pisma za doręczone, to dla ustalenia skutku procesowego doręczenia nie może mieć znaczenia dlaczego urząd pocztowy opóźnił zwrot przesyłki do nadawcy, kim była osoba odbierająca przesyłkę i czy miała stosowne umocowanie. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że powyższe okoliczności mają znaczenie w przedmiotowej sprawie, a ich niewyjaśnienie stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Mając bowiem na uwadze treść art. 44 k.p.a. oraz fakt składowania przesyłki zawierającej odpis decyzji organu I instancji w placówce pocztowej przez okres czternastu dni nie można uznać, że czynności strony (osoby upoważnionej), jakie miały miejsce po upływie tego terminu stanowią element stanu faktycznego sprawy, którego wyjaśnienie ma wpływ na ustalenie daty doręczenia pisma. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na zasadzie art.207 §2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.