II SA/Bk 661/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. i F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części uznającej działkę z mienie gminne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących W. i F. S. kwotę 274 (dwieście siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] sierpnia 1992 r., w części uznającej za mienie gminne na dzień 29 czerwca 1963 r. działkę położoną we wsi W. S. S. oznaczoną nr [...], zaś w pozostałej części pozostawiło w/w decyzję bez zmian. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt Gminy S. zarzucił, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, Państwo S., nie byli legitymowani do wystąpienia z takim żądaniem, ponieważ ich interes jest interesem faktycznym, a nie interesem prawnym, co nie wystarcza do uruchomienia postępowania nadzorczego wobec ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej o stwierdzeniu nieważności decyzji uznającej za mienie gminne działkę [...] położoną we wsi W. S. S. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej o pozostawieniu pozostałej części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. bez zmian i umorzyło w tym zakresie postępowanie. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż w przedmiotowej sprawie droga (grunty) nie została wydzielona ze scalenia, a tylko grunty wydzielone ze scalenia przeprowadzonego w latach 1922-1928, mogły być uznane za mienie gminne w trybie przepisów art. 8 ust. 1 ustawy z dnia czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, póz. 169 z późn. zm.). Grunty zajęte w późniejszym okresie pod drogę, a ujawnione w ewidencji gruntów dopiero w 1976 r. podczas odnowienia tej ewidencji nie mogły być uznane za mienie gminne, tym samym uznając za mienie gminne grunt nie wydzielony w wyniku scalenia, organ administracji w sposób rażący naruszył przepisy prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Gmina S. zarzucając naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż wnioskodawcy mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] sierpnia 1992 r., art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że naruszenie prawa przy wydaniu tej decyzji miało charakter rażący oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności, czy przedmiotowa droga była wydzielona w wyniku scalenia. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, iż jest w posiadaniu przedwojennej mapy wojskowej, na której zaznaczona jest droga, będąca przedmiotem decyzji o uznaniu za mienie gminne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazało, iż przedmiotowa droga nie została wydzielona ze scalenia gruntów przeprowadzonego w latach 1922-1928, a tylko takie grunty mogły być uznane za mienie gminne w trybie przepisów art. 8, ust.1, ustawy z dnia 29 czerwca 1963r o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (dz. U. Nr 28, póz. 169 z późn. zm.). Dowodem na to jest mapa sytuacyjna w skali 1:200, znajdująca się w aktach sprawy, sporządzona przez biegłego sądowego do sprawy, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. M. o rozgraniczenie. Skarżący nie przedstawił zaś innych map wskazujących na wydzielenie tej drogi ze scalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30.03.2009 r., II S.A./Bk 62/09, uchylił obie zaskarżone decyzje. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w toku postępowania dopuszczono się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym Skarżąca złożyła kserokopię mapy scaleniowej z 1928 r., operatu technicznego z 1960 r., mapy topograficznej z 1934 r. oraz rejestru pomiarowego z 1928 r. (k.34-57), z których to dokumentów według Skarżącej niezbicie wynika, iż przedmiotowa droga została wydzielona w wyniku scalenia przeprowadzonego w latach 1922-1928. Poza tym nowe dowody przedstawili także uczestnicy postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO w Ł. decyzją z dnia [...].07.2009 r. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] sierpnia 1992 r., w części uznającej za mienie gminne na dzień [...] czerwca 1963 r. działkę położoną we wsi W. S. S. oznaczoną numerem geodezyjnym [...] /droga/. W motywach decyzji wskazano, że kserokopia planu scaleniowego gruntów wsi szlacheckiej W. S. scalonych na mocy orzeczenia Okręgowej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] października 1927 r., znajdująca się w aktach sądowych II S.A./Bk 62/09 , jest nieczytelna na zgięciu dotyczącym terenu gdzie powinna przebiegać droga oznaczona numerem [...]. Nie można więc go uznać za dokument, z którego niezbicie wynika fakt wydzielenia tej drogi w wyniku scalenia. Pozostałe , złożone do akt przez gminę S. dokumenty również nie wskazują, że droga nr [...] powstała podczas scalenia. Z kolei Państwo S. złożyli kopie aktu notarialnego z [...].02.1992 r. umowy sprzedaży przez S i J. S. działki numer [...] o powierzchni 3100m² F. i W. małżonkom S., kserokopię decyzji Naczelnika Gminy S. z [...].03.1980 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu pod pas drogi wojny S. – D. K., w której orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa między innymi pod pozycją [...] działki [...] o powierzchni 0,0079 ha stanowiącej wówczas własność S. J. S., zamieszkałych W.S.S. W uzasadnieniu tej decyzji podano , ze wywłaszczone działki zostały włączone do pasa drogowego W. S. – D. K. w 1965 roku podczas budowy tej drogi , a stan prawny dotąd nie był uregulowany. Zdaniem Kolegium powyższe dokumenty świadczą, że ujęta w kwestionowanej decyzji droga numer [...] nie była wydzielona w wyniku scalenia gruntów wsi a została wybudowana, jak podano w decyzji wywłaszczeniowej, w 1965 r. Potwierdza to również fakt, że podczas wykonanego w 1960 r. pomiaru uzupełniającego do ewidencji gruntów, nawiązującego do planu scalenia gruntów z 1928 r., nie wykazano żadnej drogi w obrębie działki oznaczonej obecnie nr [...], ani też w miejscu gdzie obecnie występuje droga numer [...]. W ocenie Kolegium opisane wyżej fakty świadczą, że organ załatwiając sprawę uznania za mienie gminne działki numer [...] rażąco naruszył przepis art. 8 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, uznając , że w/w droga stanowi mienie gminne powstałe w wyniku scalenia gruntów z 1927 r., gdyż droga powstała z gruntów wywłaszczonych w 1980 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła gmina S., zarzucając decyzji Kolegium naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że W. i F. S. przysługuje przymiot strony w postępowaniu oraz naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca wskazała, że mapa wojskowa z roku 1936 wyraźnie wskazuje przedmiotową drogę. Nie ulega wątpliwości przy tym, że w wyniku scalenia została wydzielona droga nr 436 położona w miejscowości W.S.W., łącząca się z drogą numer [...]. Decyzją z dnia [...].09.2009 r. SKO w Ł. uchyliło wcześniejszą decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z wniosku , który nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. , zatem należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Konieczność umorzenia postępowania nie pozwala na zbadanie nieprawidłowości postępowania prowadzonego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] sierpnia 1992 r. w kontekście występowania przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji, a to oznacza, że w badanej sprawie nie powinna być wydana decyzja merytoryczna, jaką jest zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 16 lipca 2009 r., która w związku z tym podlega uchyleniu. Skargę na decyzję Kolegium wywiedli Państwo S. Wskazali, że w trakcie scalania gruntów w miejscu obecnej drogi nr [...] była działka wydzielona dla osoby fizycznej. Także w założonej w 1960 r. ewidencji gruntów również nie było tej drogi. Uchylenie kwestionowanej decyzji w części pozwoli na uchylenie decyzji Wojewody Ł. z [...].12.1992 r., uznającej tę drogę za własność gminy S. W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie pełnomocnik Skarżących podniósł, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym Skarżący wywodzą z przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Przede wszystkim nie można zgodzić się z poglądem drugiego składu Kolegium, iż ustalenie przez organ, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest stroną w tym postępowaniu czyniło niemożliwym dokonanie oceny merytorycznej kwestionowanej decyzji. Umorzenie postępowania administracyjnego byłoby w pełni do zaakceptowania, gdyby organy ustaliły, że wnioskodawcą jest podmiot, który nie ma przymiotu strony, a kwestionowana przez ten podmiot decyzja nie jest obarczona jedną z wad skutkujących nieważnością, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro w niniejszej sprawie pierwszy skład Kolegium doszedł do przekonania, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kp.a., to w myśl zasad z art. 6, 7 i 8 k.p.a. organy nie mogły zakończyć postępowania umarzając je. Zasada praworządności w sferze stosowania prawa przejawia się miedzy innymi w tym, że organy administracyjni publicznej dostrzegając, że ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a., mają obowiązek podjąć z urzędu działania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji - w przeciwieństwie do dwóch przesłanek wznowienia postępowania, art. 147 in fine k.p.a. - organ prowadzący postępowanie dostrzegając wadę decyzji świadczącą o jej nieważności, winien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję zawierającą taką wadę. W aktach sprawy nie ma żadnej informacji o tym, że w związku z umorzeniem postępowania z wniosku skarżących Kolegium z urzędu wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji drugi skład Kolegium nie mógł zgodnie z prawem umorzyć postępowania w sprawie bez uprzedniego ustalenia czy konstatacje pierwszego składu Kolegium co do nieważności decyzji są uzasadnione czy też nie. Co do kwestii przymiotu strony stwierdzić należy, iż bezsporne w sprawie jest, że skarżący nabyli w dniu 28.02.1992 od małżonków S. działkę o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 3100 m². Transakcja ta nastąpiła po przeprowadzeniu scaleń w roku 1928 oraz po wydaniu w roku 1980 r. decyzji o wywłaszczeniu działki o numerze [...], o powierzchni [...] ha. Nabycie przez Skarżących nieruchomości o numerze [...] oraz wydanie decyzji o zaliczeniu działki numer [...] do mienia gminnego nijak nie może wpływać na wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki Skarżących. Co do zasady sam fakt graniczenia z działką odnośnie której statusu wydano decyzję w 1992 r. nie rodzi jeszcze takich uprawnień lub obowiązków. Skoro decyzja rozstrzyga jedynie o prawie własności a w związku z jej wydaniem nie są kształtowane obciążenia dla nieruchomości sąsiednich, takie jak np.: immisje czy ograniczenia w zakresie władania czy zagospodarowania, to z samego faktu wejścia do obrotu prawnego takiej decyzji nie można wywodzić, że stronami w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji są właściciele działek sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie ewentualny tytuł do wzruszenia decyzji z 1992 r. mieliby Państwo S. jeżeli wykazywaliby, że droga, działka nr [...], powstała wskutek bezprawnego zajęcia ich gruntu przez władze publiczne. Dlatego też ponownie rozpatrując sprawę, w zależności od poczynionych ustaleń, jeżeli organ uzna, że konstatacje pierwszego składu Kolegium są zasadne, to utrzyma w mocy tę decyzję, wskazując że był zobligowany do jej unieważnienia z urzędu i poinformuje o tym skarżących. Natomiast ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności wymienionych w art. 156 k.p.a., wobec stwierdzenia, że skarżący nie mają przymiotu strony w sprawie, uzasadniać będzie umorzenie postępowania. Na marginesie Sąd zauważa, że stwierdzenie nieważności decyzji wymaga jednoznacznego i precyzyjnego wykazania, że decyzja obarczona jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, wobec naruszenia art. 6. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących, stanowiących wysokość wniesionego w sprawie wpisu sądowego (34.215,00) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.