I SA/Wa 1421/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] września 1959 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny oraz prawny sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego, Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] września 1959 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu podano, iż w dacie wydania przedmiotowych orzeczeń poza dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) organy orzekające związane były również przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), która powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Zgodnie z w/w ustawą odmowa mogła nastąpić również, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa, do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W trakcie postępowania nadzorczego ustalono, iż w dacie wydania obu zaskarżonych orzeczeń obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. zgodnie z którym przedmiotowy grunt przeznaczony był pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Ponadto w dniu [...] kwietnia 1959 r. Naczelny Architekt W. na podstawie przepisów o lokalizacji inwestycji wydał zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] pod budowę osiedla [...]. Z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynika, że na terenie nieruchomości znajdowały się jedynie stosy gruzu oraz, że nieruchomość użytkowana była czasowo przez Przedsiębiorstwo [...] pod [...]. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru uznał, że cel na jaki przeznaczono przejęty grunt uniemożliwiał dalsze korzystanie z niego przez byłych właścicieli, a także nie mógł być przez nich zrealizowany. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku złożonego przez P. K. organ stwierdził, że art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozszerzył jedynie, a nie zmienił katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Na terenie W. niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości bowiem zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze W., przeszły na własność gminy W., a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. Istniejące decyzje lokalizacyjne przesądzały o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. W tej sytuacji uzasadniona była odmowa przyznania prawa własności czasowej. Organ przywołał w uzasadnieniu uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., w której wskazano, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. W przedmiotowej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał jedynie ogólnie, że nieruchomość winna być wykorzystana pod budownictwo o wysokości 4-5 kondygnacji, bez uściślenia czy ma to być budownictwo przemysłowe, mieszkaniowe czy też o jeszcze innym charakterze. Dopiero konkretyzacja funkcji planistycznych w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. o budowie osiedla mieszkaniowego umożliwiła precyzyjne określenie przeznaczenia w/w nieruchomości. Wskazanie w badanych decyzjach jako przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej budowy osiedla mieszkaniowego [...] oznacza, iż organ dekretowy powołał przyczynę określoną wskazaną wyżej decyzją lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 1959 r., a tym samym zastosował również przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która dopuszczała odmowę przyznania własności czasowej w sytuacji gdy nieruchomość była niezbędna dla realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 51 w związku z art. 3). Za niezasadne uznano również twierdzenie, iż Prezydium Rady Narodowej w W. wydając przedmiotowe orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1959 r. błędnie określiło strony postępowania. Orzeczenie zostało skierowane do wszystkich trzech współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości: A. T., W. P. i J. K. Bez winy organu nie zostało ono skutecznie doręczone A. T., który w trakcie postępowania zmienił adres zamieszkania nie informując o tym organu. Jednakże fakt, że strona nie brała udziału w postępowaniu jest wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłanką wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury wniósł P. K. zarzucając jej: błędną wykładnię art. 156 § 1 kpa prowadzącą do błędnej konstatacji, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] listopada 1959 r. nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności, naruszenie art. 156 kpa poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1959 roku oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 roku według akt sprawy i stanu sprawy z dnia wydania zaskarżonych orzeczeń, naruszenie art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niezasadne zastosowanie, naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącego we wniosku zarzutów, naruszenie art. 7, 8, 12, 77 i 80 kpa oraz nieprawidłowe określenie strony w decyzji dekretowej, gdyż skierowano je wyłącznie do J. K. i w konsekwencji nie zostało ono doręczone wszystkim właścicielom nieruchomości, co już samodzielnie przesądza o konieczności wyeliminowania w/w decyzji z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie art. 9 w zw. z art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Skarżący wskazał również, że orzeczenie to zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r., albowiem pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 roku . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności - dlatego wskazać należy, iż fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok SN z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 kpa enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji i tak w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym było orzeczenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., wydane w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1959 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej na ulicy [...] ozn. nr hip. [...]. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu skargi, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. należy stwierdzić, że jest on niezasadny. W postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. nr SK 5/01 Trybunał Konstytucyjny (odnosząc się do zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN, KRN, Rządu Tymczasowego, a także legitymacji później istniejących organów do wydawania dekretów z mocą ustawy) stwierdził, że brak tej konstytucyjnej legitymacji nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawa rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. innymi ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004 r. IV CK 188/03 wskazał, że choć można mieć wątpliwości, czy dekret z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej był aktem suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych trwałych stosunków prawnych. Oba przywołane przez sąd orzeczenia zostały wydane wprawdzie w związku z oceną dekretu o reformie rolnej, ale zdaniem sądu stanowiska tam zawarte w pełni odnoszą się do podstaw obowiązywania tzw. dekretu warszawskiego. Dlatego podważenia samej podstawy prawnej kwestionowanych orzeczeń z 1959 roku zdaniem sądu nie może odnieść skutku. Również za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 kpa, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przyjęte przez organ administracyjny rozumienie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. co do braku przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli należy uznać za prawidłowe. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że zgodnie z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego (Plan Ogólny W. z dnia [...] sierpnia 1931 roku ) teren nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] został przeznaczony pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. W ocenie Sądu fakt, że w tej dacie wydania w 1959 r. decyzji dekretowych obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu ustawy) przemawia za tym, że wspomniane decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej zostały wydane także i na jego podstawie. Przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. (art. 54 ust. 1 wg tekstu jednolitego Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) stanowił, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także że ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 1958 r. (który z kolei przewidywał m.in. że na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego). Powołany wyżej przepis art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej także na podstawie ww. przepisów. Nie ma przy tym znaczenie, że kwestionowane decyzje dekretowe nie zawierają tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na specyfikę prawną gruntów położonych na terenie objętym działaniem dekretu [...]. Z dniem wejścia w życie dekretu własność tych gruntów przeszła z mocy prawa na rzecz gminy W., następnie z dniem 13 kwietnia 1950 roku stała się własnością Skarbu Państwa. Wspomniany przepis art. 51 ustawy wywłaszczeniowej uwzględniał zatem specyfikę prawną gruntów [...] i zdaniem sądu winien być stosowany przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych. Ze znajdującej się natomiast w aktach sprawy decyzji z dnia [...] kwietnia 1959 roku o budowie osiedla [...] oraz załączników graficznych do tej decyzji wynika, że nieruchomość oznaczona nr hip. [...] wchodziła w skład terenu objętego tą lokalizacją. Była zatem przeznaczona pod budownictwo [...] co mogło być podstawą wydania odmownej decyzji dekretowej. Również fakt nie przywołania w uzasadnieniu decyzji dekretowej konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o jej wadliwości skoro był to akt powszechnie obowiązujący. Niesłuszny jest również zarzut naruszenia art. 156 kpa poprzez prowadzenie ponownego postępowania merytorycznego prowadzącego do rozpoznania istoty sprawy. Należy bowiem zauważyć, iż uzasadnienie decyzji jest bardzo enigatyczne i lakoniczne i bez zbadania naruszenia wszystkich obowiązujących w tamtym czasie przepisów i dopiero na tej podstawie oceny kwestionowanego orzeczenie pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa organ nie mógłby dokonać powyższej oceny, ale zmuszony byłby w każdym przypadku do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy zatem, że w sprawie niniejszej organ naczelny prawidłowo ustalił, że nie było podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela co oznacza, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Wreszcie jak słusznie zauważył organ - nie mają żadnego znaczenia dla stwierdzenia nieważności zarzuty dotyczące pominięcia w postępowaniu dekretowym pozostałych stron postępowania poza J. K. Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi przesłankę wznowienia postępowania i nie może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Również za niezasadne sąd uznał pozostałe zarzuty skargi związane z naruszeniem art. 7, 8, 12, 77 i 80 kpa, gdyż organ postępowanie administracyjne przeprowadził wnikliwie, rozstrzygnięcie oparł na zgromadzonym materiale dokumentacyjnym i dokonał prawidłowej oceny kwestionowanego orzeczenia dekretowego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 kpa. Sąd również z urzędu nie stwierdził naruszenia prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.