II FSK 949/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Anna Dumas, Protokolant Marta Sarnowiec-Cisłak, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. W. "V." [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 1594/09 w sprawie ze skargi G. W. "V." [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od stycznia 2003 r. do stycznia 2005 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 1594/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 sierpnia 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że decyzją z dnia 22 września 2008 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określił G. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą firmą "V." [...], wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwany dalej: "PFRON") za okres od stycznia 2003 r. do stycznia 2005 r. Od decyzji tej skarżący nie złożył odwołania. Pismem z dnia 3 grudnia 2008 r. G. W. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Po wznowieniu postępowania, Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia 30 kwietnia 2009 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 22 września 2008 r., powołując się na art. 245 § 1 pkt 3 lit. a Ordynacji podatkowej. Przedmiotowe rozstrzygnięcie (decyzja z dnia 30 kwietnia 2009 r.) zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, że chociaż w sprawie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej (strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), to w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wydana zostałaby decyzja tej samej treści jak decyzja dotychczasowa. Minister Pracy i Polityki Społecznej, odwołując się do regulacji zawartych w art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 ze zm.), nie podzielił twierdzeń skarżącego, jakoby agencja pracy tymczasowej nie była pracodawcą w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy. W ocenie organu, firma "V." G. W. jest podmiotem, który w świetle art. 21 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) podlega obowiązkowi wpłat na PFRON. Organ odwoławczy uznał ponadto, że Prezes Zarządu PFRON zasadnie ustalił liczbę pracowników zatrudnionych w agencji pracy tymczasowej na podstawie danych zgromadzonych w Krajowej Ewidencji Podatników, krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), prowadzonym przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz w Centralnej Bazie RCIPESEL. W skardze do sądu administracyjnego G. W. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zarzucając naruszenie art. 21 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując na treść art. 245 § 1 pkt 3 lit. a Ordynacji podatkowej uznał, że w rozpatrywanej sprawie zasadnie odmówiono uchylenia decyzji z dnia 22 września 2008 r., mimo istnienia przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt 4 tej ustawy. Sąd wyjaśnił, że we wznowionym postępowaniu skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie na podstawie danych wynikających ze szczegółowo wykazanych, zinstytucjonalizowanych źródeł (KEP, REGON, RCIPESEL itp.). Z kolei ten sposób uzyskania niezbędnych danych dla ustalenia wysokości należnych wpłat wynikał z faktu, że skarżący nie składał deklaracji o wysokości należnych składek na PFRON i nie udzielała informacji w tym zakresie, błędnie zakładając, że agencja pracy tymczasowej nie jest pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy i nie może zatrudniać pracowników (por. art. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych). W skardze kasacyjnej G. W. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 21 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że agencja pracy tymczasowej objęta jest przepisami oraz obowiązkami wynikającymi z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, podczas gdy przepisy tej ustawy nie dotyczą agencji pracy tymczasowej z uwagi na fakt, iż ze względu na charakter działalności tego rodzaju podmiotów nie mają one faktycznego wpływu na wybór pracowników, których zatrudniają (w tym również zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych), ekonomicznie bowiem z pracy tych osób korzysta pracodawca użytkownik, wpłaty na PFRON są przy tym nieproporcjonalnie wysokie dla tego rodzaju podmiotów z uwagi na bardzo dużą liczbę pracowników, obsługiwanych przez agencje pracy tymczasowej w stosunku do rozmiarów działalności przedsiębiorstwa agencji, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 122, 123, 124, 187 § 1, 191, 210 § 4 Ordynacji podatkowej, poprzez oddalenie skargi mimo wystąpienia uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, których w toku postępowania podatkowego dopuściły się organy administracji publicznej, polegających na: a) naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, b) uchyleniu się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszeniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez Prezesa Zarządu PFRON we wznowionym postępowaniu i oparcie się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, które było prowadzone bez udziału skarżącego, w szczególności w zakresie ustalenia liczby pracowników zatrudnianych przez niego w latach 2003-2005, która została określona w wysokości rażąco zawyżonej w stosunku do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, co było bezpośrednim wynikiem pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału we wznowionym postępowaniu, - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, które ma wyłącznie charakter sprawozdawczy, w szczególności poprzez zupełny brak odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący jest objęty wyrażonym w art. 21 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych obowiązkiem wpłat na PFRON. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że stan faktyczny, który był podstawą wydania decyzji we wznowionym postępowaniu został ustalony bez udziału skarżącego, bez możliwości składania przez niego wyjaśnień, wniosków dowodowych czy wypowiadania się w trybie art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej. Skarżący wskazał, że organ nieprawidłowo wyliczył wysokość składek na PFRON, ograniczając się wyłącznie do danych statystycznych odbiegających od rzeczywistego stanu faktycznego. Nie uwzględnił przy tym dokumentów źródłowych, w tym przede wszystkim komputerowej ewidencji dotyczącej zatrudnienia i wynagrodzenia pracowników. Autor skargi kasacyjnej zwrócił ponadto uwagę, że agencja pracy tymczasowej w ogóle nie podlega przepisom ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W jego ocenie, agencje pracy tymczasowej należy zaliczyć do kategorii agencji zatrudnienia (art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415), które świadczą usługi w zakresie pośrednictwa pracy. Są one zatem wyłącznie pośrednikami między pracownikiem a pracodawcą użytkownikiem. Zdaniem skarżącego, agencja pracy tymczasowej jest wprawdzie dla współpracujących z nią pracowników tymczasowych pracodawcą w znaczeniu formalnym, jednakże faktycznie praca jest świadczona na rzecz pracodawcy użytkownika, z którym agencja zawarła odpowiednią umowę. Jeśliby zatem przyjąć, że agencje pracy tymczasowej są zobowiązane do wpłat na PFRON, to taka regulacja stanowiłaby – według skarżącego - całkowite zaprzeczenie celów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Agencje bowiem nie mają wpływu na to, czy pracodawca użytkownik zatrudni daną osobę niepełnosprawną. Instytucja obowiązkowych wpłat na PFRON nie spełniałaby więc w zupełności swojej funkcji promocji zatrudniania osób niepełnosprawnych. Byłaby bowiem skierowana do niewłaściwego adresata. Ewentualnie podmiotem zobowiązanym do wpłat, o których mowa w art. 21 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, mógłby być pracodawca użytkownik, który faktycznie decyduje o tym, kto będzie świadczył dla niego pracę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze sformułowano obie podstawy kasacyjne, przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc zarzut błędnej wykładni art. 21 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z powołanymi przepisami Ordynacji podatkowej. Stwierdzić trzeba, że zarzuty te, w nieco zmienionej formie, wynikającej z etapu postępowania, przewijają się w toku całego postępowania w sprawie, zarówno przed organami administracji publicznej jak i przed Sądem pierwszej instancji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 21 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, gdyż brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy zrozumiał treść normy prawnej w przepisie tym pomieszczonej. Powołany przepis posługuje się pojęciem pracodawcy, zdefiniowanym w art. 3 Kodeksu pracy. Wedle tego przepisu pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Regulacjami prawnymi potwierdzającymi status prowadzonej przez skarżącego agencji pracy tymczasowej jako pracodawcy są przepisy ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, a w szczególności jej art. 1 i art. 7. Z tego ostatnio wymienionego przepisu wprost wynika, że agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas wykonywania określonej pracy. Skoro zatem żadna z wymienionych wyżej ustaw, a przede wszystkim art. 21 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, z kręgu pracodawców obowiązanych do dokonywania wpłat na PFRON nie wyłącza agencji pracy tymczasowej, to wykładnia powołanego przepisu prawa dokonana przez organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, następnie potwierdzona w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa i zasadna. Taką konstatację zdaje się podzielać także pełnomocnik skarżącego, co wynika ze stwierdzenia zamieszczonego na str. 6 (ostatni wiersz) skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że faktycznym pracodawcą pracowników tymczasowych jest pracodawca użytkownik, a agencja pracy tymczasowej pełni jedynie funkcję pracodawcy w sposób formalny. Twierdzenia te nie znajdują jednak potwierdzenia w treści przepisów powołanych wyżej ustaw. Kwestia zaś merytorycznej zasadności dokonanej przez racjonalnego ustawodawcę regulacji w omawianej materii, pozostaje poza zakresem kontroli sądowej, w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zmierzają w swej istocie do zakwestionowania przyjętej dla wymiaru wpłat na PFRON liczby pracowników zatrudnionych w agencji pracy tymczasowej prowadzonej przez skarżącego. W tym miejscu należy wskazać, że z mocy art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, na skarżącym ciążył obowiązek dokonywania wpłat na ten Fundusz, a także składania stosownych deklaracji miesięcznych i rocznych. Wobec tego, że skarżący z obowiązków nałożonych ustawą nie wywiązał się, Prezes PFRON uprawniony był do wykorzystania przy określaniu wysokości wpłat na Fundusz danych zawartych w rejestrach i ewidencjach określonych w art. 49c powołanej wyżej ustawy. Nie ma zatem podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku (a nie w decyzji jak to podano w petitum skargi kasacyjnej) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, z których powinno się ono składać. Okoliczność, że treść zapadłego rozstrzygnięcia nie spełnia oczekiwań strony skarżącej, nie jest wystarczającą podstawą, aby zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie można było uznać za usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w oparciu o art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.