I SA/Wa 1126/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D. Ł. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora biblioteki publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej D. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] odwołał D. Ł. ze stanowiska dyrektora [...] w O. z dniem [...] lutego 2009 r. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. Ł. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżąca zarzuciła, że uchwała wydana została z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, który dałby podstawy do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podniosła, że organ przekroczył granicę znania administracyjnego. W ocenie skarżącej przedmiotowa uchwała nie znalazła podstawy materialnoprawnej, określonej w ustawie. Nie zaszły szczególnie uzasadnione przypadki, aby można było podjąć tego typu rozstrzygnięcie. Nadto podjęcie uchwały wbrew ocenom pokontrolnym wyspecjalizowanej w kontroli komórki audytowej ze stycznia 2009 r., należy uznać, jej zdaniem, za istotne naruszenie prawa. Tym samym przyczyny podjęcia uchwały o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego miały w istocie charakter pozorny i nie kwalifikowały się do uznania, że stanowią szczególny i wyjątkowy przypadek, który dałby obiektywną podstawę do podjęcia tej uchwały. Skarżąca wskazując na treść przepisu art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty podniosła, że chodzi w nim o ciężkie i kwalifikowane naruszenie prawa, które nakazuje natychmiast odwołać nauczyciela ze stanowiska. Zatem nie każde uchybienie kwalifikuje się do odwołania nauczyciela w tym trybie, ale tylko takie, które bezpośrednio i szczególnie zagraża interesowi publicznemu. Jednakże, w ocenie skarżącej taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skarżąca podniosła, że pozytywna opinia kuratora może dotyczyć jedynie sfery nadzoru pedagogicznego a nie np. kwestii finansowych. Skarżąca zarzuciła, że nie zapewniono jej możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Podniosła, że organ nie uzasadnił zaskarżonej uchwały W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Organ wskazał, że dokonał odwołania w oparciu o kompetencję wynikającą wprost z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Uczynił to w formie przewidzianej dla rozstrzygnięć organu kolegialnego – podejmując uchwałę. Uchwała zawierała uzasadnieni faktyczne i prawne. Poprzedzona została pozytywną opinią [...] Kuratora Oświaty. Organ podkreślił, że przedmiotową uchwałę podjął po zapoznaniu się z informacją w sprawie Biblioteki [...] w O. na posiedzeniu w dniu 23 grudnia 2008 r. Obszerną informację o występujących w Bibliotece nieprawidłowościach przedłożył Zarządowi Województwa Dyrektor Urzędu Marszałkowskiego Fakty i okoliczności podane w powyższej informacji zostały ustalone przez trzyosobowy zespół, który w dniu 28 listopada w wyniku przeprowadzonego w Bibliotece [...] w O. postępowania wyjaśniającego dokonał sprawdzenia zasadności zarzutów zawartych w skargach pracowników Biblioteki na jej dyrektora. W ocenie organu potwierdzenie znalazły zarzuty naruszania podstawowych zasad prawa pracy, a w szczególności nierównego traktowania pracowników w zakresie zatrudnienia, niekorzystnego ustalania wynagrodzeń za pracę, pomijania niektórych pracowników przy awansowaniu, a także niesprawiedliwego podziału obowiązków służbowych pracownic zatrudnionych na tych samych stanowiskach. Potwierdzenie znalazły również fakty podane w skardze E. B. - głównej księgowej dotyczące nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowo-księgowej. Za naganny należy uznać fakt z grudnia 2005r oraz października 2008r, wywierania nacisku na główną księgową, aby dokonała wypłaty nagrody dla dyrektora biblioteki wcześniej niż formalne jej przyznanie i przekazanie środków finansowych na ten cel przez organ prowadzący. Organ wskazał, że zespół sprawdzający zasadność skarg ustalił, że praktyka taka miała miejsce również wcześniej, a zasadności wypłaty nagrody dla Dyrektora Biblioteki w grudniu 2002 r. w kwocie [...] zł nie potwierdziły dokumenty świadczące o jej przyznaniu przez Marszałka Województwa [...]. Również niezgodnie z Regulaminem Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, a w szczególności z pominięciem różnicowania ich wysokości z uwagi na sytuację dochodową pracowników, przyznawania świadczeń bez złożenia wniosku na odpowiednim druku, realizowana była wypłata świadczeń ze środków tego funduszu. Miało również miejsce zdarzenie nakłaniania głównej księgowej przez dyrektora biblioteki aby dokonała wypłaty pożyczki mieszkaniowej ze środków na ten cel nie przeznaczonych. Brak akceptacji ze strony głównej księgowej działań niezgodnych z prawem stał się źródłem konfliktu z pracodawcą co znalazło odzwierciedlenie w ustaleniu jej wynagrodzenia poniżej minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Organ podniósł, że słuszne okazały się podniesione w złożonej przez A. R. skardze z dnia 27 października 2008r, zarzuty nie przyznania jej podwyżki w 2007 r., braku dodatku za wysługę lat z tytułu dodatkowej umowy o pracę od roku 2000 do 2005, pozbawienia niezgodnie z umową o pracę premii jako stałego składnika wynagrodzenia za okres zwolnienia lekarskiego, odmowy udzielenia urlopu wypoczynkowego w zaplanowanym terminie przewidzianym na radioterapię. Zdaniem organu takie działania pracodawcy w stosunku do A. R. - osoby leczącej się onkologicznie zasługują na szczególnie negatywną ocenę. W ocenie organu nie tylko sprzeczne z zasadami współżycia społecznego ale świadczące o braku poszanowania praw pracownika było nakładanie na takiego pracownika dodatkowych obowiązków bez zmiany zakresu czynności (obkładanie książek, robienie kart bibliotecznych) a także polecanie przychodzenia do pracy w sobotę lub niedzielę celem sprzątnięcia biblioteki po czytelnikach bez prowadzenia ewidencji czasu pracy pracownika w dniu wolnym od pracy. Organ wskazał, że sporządzona przez Zespól badający zasadność skarg, notatka z dnia 1 grudnia 2008r odzwierciedla przebieg postępowania wyjaśniającego i wskazuje, że dyrektor Ł. brała w nim bezpośredni udział mając zapewnioną możliwość składania wyjaśnień. Udzielane wyjaśnienia i odpowiedzi świadczą również o tym, że była poinformowana o zarzutach i nieprawidłowościach zgłaszanych przez pracowników. Organ podkreślił, że podstawą do odwołania D. Ł. ze stanowiska dyrektora biblioteki były potwierdzone przez zespół powołany przez Dyrektora Urzędu Marszałkowskiego zarzuty zawarte w skargach pracowników. W ocenie organu chybiony jest zarzut skarżącej, że opinia Kuratora Oświaty dotyczyć może w przypadku odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora jedynie kwestii nadzoru pedagogicznego. Odnosząc się do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" o jakim mowa w art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ wskazał, że w pojęciu tym mieści się także zagrożenie dla interesu publicznego W ocenie Zarządu Województwa fakty i okoliczności podane w skargach pracowników, potwierdzone w trakcie postępowania wyjaśniającego były na tyle istotne, że ze względu na naruszenie podstawowych zasad prawa pracy i godności człowieka wyczerpywały znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Nie może bowiem sprawować funkcji pracodawcy osoba, która nie szanuje pracowników, poniża ich, upokarza, wykorzystuje ich słabość psychiczną i fizyczną a także daje do zrozumienia, że od niej zależy czy w dalszym ciągu będą pracować, decydując o ich bycie ekonomicznym. W końcowych wywodach odpowiedzi na skargę organ wskazał, na dwa orzeczenia Sądu Najwyższego, które jego zdaniem uzasadniają odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2004 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako .p.p.s.a). Sąd nie podziela poglądu organu administracji publicznej, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej jest czynnością z zakresu prawa pracy. Uchwała zarządu województwa mieści się w katalogu spraw określonych w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska wynikającego z powołanych w odpowiedzi na skargę dwóch orzeczeń Sądu Najwyższego z których wynika że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością prawa pracy, gdyż stanowią one wyjątek od utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujących, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej. Wobec tego uchwała Zarządu Województwa [...] z [...] lutego 2009 r. w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora biblioteki podlega kognicji sądu administracyjnego. Skarga została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tych przepisów skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżąca 25 lutego 2009 r. wezwała Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa. Organ pismem z 21 kwietnia 2009 r. do którego dołączył uchwałę z tej samej daty poinformował skarżącą o nie uwzględnieniu tego wezwania. Skargę do Sądu za pośrednictwem organu skarżąca wniosła 18 maja 2009 r., a więc termin do wniesienia skargi został zachowany. Rozpoznając merytorycznie sprawę należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia. W związku z tym rozstrzygnięcie organu nie poddaje się merytorycznej kontroli. Brak uzasadnienia kontrolowanej uchwały uniemożliwia również dokonanie oceny jej legalności, powodując jednocześnie niemożność poznania motywów kierunku rozstrzygnięcia. Wprawdzie w rozpatrywanej sprawie podjęte zostały czynności zmierzające do uzasadnienia wydanej uchwały, lecz były one nieskuteczne, gdyż uczyniono to dopiero w odpowiedzi na skargę. Ponadto nie można uznać, że powody podjęcia uchwały z [...] lutego 2009 r. znajdują uzasadnienie w notatce z 1 grudnia 2008 r. oraz z informacji dla zarządu z 15 grudnia 2008 r. Te kwestie powinny bowiem wynikać z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zważyć należy, że charakter prawny uchwały, jaką jest sprawa odwołania dyrektora biblioteki publicznej ze stanowiska w trybie natychmiastowym przez organ prowadzący, ma tak doniosłe znaczenie, że przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2006 r. I OSK 706/06, Lex 320829, stwierdzając także, że zgodnie z zasadą dopuszczającą stosowanie analogii legis w sprawie ma zastosowanie wymóg wynikający z art. 107 § 3 kpa. Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, że brak sporządzenia przez organ uzasadnienia aktu administracyjnego zawsze pozbawia możliwości jego kontroli, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Sąd w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko, jak również tezę wyżej wskazanego wyroku, z której wynika, że koniecznym jest zapewnienie nauczycielowi możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania. W niniejszej sprawie powyższa zasada nie została zachowana. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie została powiadomiona o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów. Nie można podzielić stanowiska organu, że dowodem zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu jest notatka z 1 grudnia 2008 r. sporządzona przez zespół badający zasadność skarg. Pod notatką nie ma podpisu skarżącej. Wobec tego nie można uznać, że treści zawarte w notatce zawierają stanowisko skarżącej w sprawie. Są to zatem oświadczenia woli i wiedzy osób przeprowadzających kontrolę. W świetle powyższego uznać należy, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto Sąd zauważa, że pomimo wezwania, organ administracji publicznej przedłożył Sądowi niekompletne akta sprawy. Brak w nich było nawet uchwały podjętej w wyniku złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałę tę złożyła dopiero skarżąca na rozprawie. Brak jest protokołu nr [...] posiedzenia zarządu, na który powołuje się skarżąca w uzasadnieniu skargi. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione uchybienia Sąd z mocy art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygniecie z pkt 2 i 3 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyżej omówione wskazania odnoszące się do stosowania przepisów prawa procesowego, tj. skompletowania całości akt sprawy, zapewnienia czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i sporządzenie uzasadnienia podjętej uchwały.