I OSK 706/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie Małgorzata Jaśkowska /spr./ NSA Anna Lech Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 504/04 w sprawie ze skargi K. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz K. S. kwotę 180 zł ( sto osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi K. S. uchylił zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] (Nr [...]) w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] (sygn. akt IV SA/GL 504/04). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż swoje rozstrzygnięcie oparł na następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), wydał zarządzenie Nr [...], którym odwołał ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] K. S. z dniem 31 marca 2004 roku. Do wydania zarządzenia doszło, gdyż po zapoznaniu się z wnioskami Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] oraz rodziców dzieci uczęszczających do szkoły (z dnia 12 i 15 grudnia 2003 r.), o odwołanie K. S. z funkcji dyrektora szkoły, w dniach 17 - 31 grudnia 2003 roku zostało przeprowadzone przez inspektorów Wydziału Edukacji i Sportu Urzędu Miasta [...] postępowanie wyjaśniające w zakresie zarzutów przedstawionych dyrektorowi szkoły, a dotyczących niewłaściwych kontaktów pomiędzy dyrektorem a nauczycielami tej szkoły. W toku kontroli ustalono, że już podczas wcześniej przeprowadzonej kontroli Państwowa Inspekcja Pracy stwierdziła szereg nieprawidłowości związanych z prowadzeniem dokumentacji akt osobowych. PIP wydała wówczas pięć nakazów, w tym dwa z rygorem natychmiastowej wykonalności, oraz ustaliła szereg nieprawidłowości związanych z gospodarowaniem środkami zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Niezależnie od tego Prezydent Miasta [...] został poinformowany pismem z dnia 5 lutego 2004 r., iż Kuratorium Oświaty w Katowicach w związku ze skargą złożoną przez nauczycieli Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] w zakresie zatrudniania w szkole nauczycieli niezgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, podważania kwalifikacji nauczycieli, wyszydzania dzieci przez dyrektora - przeprowadziło odrębne postępowanie wyjaśniające, a wyniki tego postępowania potwierdziły zasadność stawianych zarzutów. Odpis zarządzenia doręczono stronie w dniu 8 kwietnia 2004 r., zaś pismem z dnia 22 kwietnia 2004 r. K. S. wezwała Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, gdyż jej zdaniem w przedmiotowym przypadku nie zaistniała sytuacja, o której jest mowa w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty. Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 12 maja 2004 r. skierowanym do K. S. poinformował o podtrzymaniu swojego dotychczasowego stanowiska, nie znajdując podstaw do jego zmiany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. wniosła o uchylenie zarządzenia z dnia [...] Prezydenta Miasta [...] oraz zasądzenie "odszkodowania w postaci wypłacenia dodatku funkcyjnego". W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 38 ust 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), tj. błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez uznanie, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, organ prowadzący szkołę może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, bez konieczności szczegółowego udokumentowania stawianych danej osobie zarzutów. K. S. podkreśliła przy tym, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono bowiem takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, a nadto musi być ono przy tym o tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...] w znacznym stopniu obciążają poprzednie władze szkoły. Skarżąca podkreśliła nadto, iż przepis art. 38 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy o systemie oświaty - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli – powinien zapobiegać wydawaniu przez organy dowolnych lub arbitralnych decyzji. Wręcz przeciwnie, przesłanki wydania zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej powinny być zawsze dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w jej uzasadnieniu. K. S. wskazała, iż wydane w stosunku do niej zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] – wobec braku uzasadnienia - tych wymogów nie spełnia, a w związku z tym powinno podlegać uchyleniu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Organ zauważył bowiem, iż zaskarżone zarządzenie skarżąca otrzymała w dniu 08 kwietnia 2004 r., zaś pismo stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane przez skarżącą do Urzędu Miasta w [...], zamiast do Prezydenta Miasta [...] i wpłynęło dopiero 23 kwietnia 2004 roku, tj. z uchybieniem 14-dniowemu terminowi do złożenia wezwania. Uzasadniając z kolei ewentualny wniosek o oddalenie wniesionej skargi Prezydent Miasta [...] przedstawił stan faktyczny sprawy, który jego zdaniem w pełni uzasadniał podjętą decyzję. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał w pierwszym rzędzie, iż K. S. zarządzenie Prezydenta Miasta [...] otrzymała w dniu 08 kwietnia 2004 r., a zatem termin do skutecznego prawnie złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał w dniu 22 kwietnia 2004 r. Z załączonej do akt administracyjnych koperty wynika przy tym, iż przesyłka zawierająca wezwanie została nadana w Urzędzie Pocztowym "[...]" w dniu 22 kwietnia 2004 r., tj. w w/w terminie. Rozpoznając natomiast merytorycznie sprawę Sąd zauważył, iż z artykułu 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) wynika wprost, że przewidziana tym przepisem instytucja ma charakter wyjątkowy, albowiem ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem - zdaniem Sądu - w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Dalej WSA w Gliwicach wskazał, że dokonanie oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty wymaga zapoznania się z argumentacją organu wskazującą jakie to "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie optowały za skorzystaniem przez organ z wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przyjmuje się bowiem, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinno zawierać odpowiednie uzasadnienie. Sąd podkreślił, iż zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta [...], powołujące się na przepis art. 38 ust. 1 pkt. 2 o systemie oświaty nie zawiera żadnego uzasadnienia. W związku z tym rozstrzygnięcie organu nie poddaje się merytorycznej kontroli, w szczególności w aspekcie, czy w przedmiotowym przypadku wystąpiły "przypadki szczególnie uzasadnione", uprawniające do zastosowania przez ten organ szczególnego trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozstrzygnięcia uniemożliwia również dokonanie oceny jego legalności, powodując jednocześnie niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie próba uzasadnienia wydanego zarządzenia została podjęta przez Prezydenta Miasta [...] dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być jednak traktowana jako aneks do zarządzenia z dnia [...], gdyż należy do postępowania sądowego, nie zaś administracyjnego. Równocześnie brak informacji w aktach o tym, czy organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie wziął pod uwagę stanowisko skarżącej, zaprezentowane w jej pismach z dnia 12 stycznia i 16 lutego 2004 r., a także uniemożliwienie wzięcia K. S. czynnego udziału w postępowaniu i przedstawienia w jego toku swoich racji, dał WSA w Gliwicach asumpt ażeby stwierdzić naruszenie przez Prezydenta Miasta [...] zasad wynikających z art. 7 i 10 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec tego WSA w Gliwicach na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżone zarządzenie. Wyrok z dnia 24 stycznia 2006 r. zaskarżył w całości Prezydent Miasta [...]. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegającą na przyjęciu że zaskarżone Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] powinno zawierać uzasadnienie. Argumentując zajęte stanowisko procesowe organ zaznaczył, iż powierzenie nauczycielowi funkcji dyrektora dokonywane jest w trybie art. 36 a ustawy z dnia 8 września 1991 r. o systemie oświaty i nie jest nawiązaniem nowego stosunku pracy. Powierzenie bowiem funkcji kierowniczej nie zmienia charakteru zatrudnienia nauczyciela na podstawie mianowania. Jest zatem powierzeniem tylko dodatkowej funkcji i nie przekształca zatrudnienia opartego na mianowaniu w zatrudnienie na postawie powołania w rozumieniu art. 68 kp, albowiem odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej jest tylko odwołaniem z funkcji i nie powoduje rozwiązania stosunku pracy. Nie jest to zatem czynność rozwiązująca umowę o pracę tym bardziej, iż odwołana zarządzeniem z funkcji dyrektora K. S. jako nauczycielka pozostaje nadal w zatrudnieniu. Zdaniem organu sposób odwołania z funkcji dyrektora zawarty w art. 38 ust. I pkt. 2 ustawy z dnia 8 września 1991 r. o systemie oświaty, normuje w sposób wyczerpujący i całościowy odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej i to w sposób odmienny od przepisów prawa pracy dotyczących wypowiedzenia. Odmienność ta zasadza się na tym, iż w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) pojawia się akt prawny - zarządzenie - przypisane kompetencyjne Prezydentowi Miasta. Żaden z przepisów ustawy nie określa jednak, iż zarządzenie takie powinno być opatrzone uzasadnieniem. Odnosi się to także do uchwał. Nawet jednak gdyby przyjąć wymóg istnienia uzasadnienia, to i tak wydanie zarządzenia w tej konkretnej sprawie zostało poprzedzone szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym, którego efektem było sporządzenie protokołu z kontroli przeprowadzonej w SP nr [...] w [...] z dnia 2 stycznia 2004 r. Protokół ustalający szereg nieprawidłowości dotyczących zarządzania przez skarżącą szkołą w swej końcowej treści informował ją o prawie do złożenia w terminie 7 dni od daty podpisania wyjaśnień do protokołu. Skarżąca protokół podpisała. Nie można zatem zarzucać organowi, co czyni Sąd w uzasadnieniu, naruszenia przepisu art. 10 kpa, bowiem w protokole znajdowało się pouczenie o możliwości ustosunkowania się do wyników kontroli. Skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego pełniła funkcję dyrektora, nie przebywała też na zwolnieniu lekarskim. Jak to wynika z protokołu, zarówno o wynikach kontroli, jak i o prawie do złożenia wyjaśnień została poinformowana. Kuratorium Oświaty w Katowicach delegatura w [...] przeprowadziło odrębne postępowanie w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, które potwierdziło szereg stawianych zarzutów. Skarżąca do tych zarzutów nie wnosiła żadnych zastrzeżeń. Wyniki tych postępowań stanowią dowód, że zostały spełnione przesłanki z art. 7 kpa dotyczące wszechstronnego załatwienia sprawy. Powołane pismo z dnia 3 lutego 2004 r. Prezydenta Miasta [...] skierowane do Kuratora Oświaty w Katowicach delegatury w [...] przedstawiało wynik kontroli będącej podstawą zastosowania w stosunku do skarżącej art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Mając na uwadze podniesione zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, iż w orzecznictwie tak SN, jak i NSA panuje zgoda co do tego, iż zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły ze szczególnych przyczyn w trybie natychmiastowym – jako akt administracyjny o charakterze władczym – musi posiadać dla swojej prawnej skuteczności uzasadnienie. Ponadto niedopuszczalne jest, aby organ zastępował uzasadnienie takiego zarządzenia obszernymi wywodami co do przyczyn jego wydania, zamieszczonymi dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powołanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże – jak już wspomniano - nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zarzut naruszenia przez WSA w Gliwicach przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, nie może być uznany za zasadny. Zdaniem NSA o tym, że uzasadnienie zarządzenia o odwołaniu dyrektora w trybie natychmiastowym przez organ prowadzący szkołę winno być sporządzone decyduje w pierwszym rzędzie charakter prawny tego aktu. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierowniczego (także powołania na to stanowisko) nie budzi większych wątpliwości. Zauważyć przy tym należy, iż pod rządem przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) obowiązujących przed wejściem w życie reformy ustrojowej polegającej na wprowadzeniu monokratycznego, pochodzącego z wyborów powszechnych, organu wykonawczego gminy nie budziła żadnych wątpliwości forma prawna – uchwały - w jakiej zarząd gminy wykonywał kompetencje określone w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 5 dotyczące zatrudnienia i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) przepisem art. 43 pkt 27 wprowadziła do przepisu art. 30 ustawy o samorządzie gminnym prostą jedynie zmianę, polegającą na zastąpieniu wyrazu "zarząd" wyrazem "wójt". Również na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) w bogatym orzecznictwie taka forma działania zarządu gminy, w zakresie wyznaczonym mu ustawowo, nie budziła wątpliwości. Kompetencje zarządu przeszły na wójta (burmistrza, prezydenta) i z uwagi na monokratyczny obecnie charakter organu wykonawczego gminy, dawne kompetencje zarządu, wykonywane za pomocą uchwał, wykonuje on m.in. w formie zarządzeń o różnym charakterze i przedmiocie. Nie oznacza to, że zarządzenia są jedyną formą działania wójta, wydaje on także decyzje, działa w formach cywilnoprawnych, w formach materialno-technicznych i niewładczych. Zarządzenia są natomiast formą aktu władczego, jednostronnego – normatywnego (zarządzenie porządkowe), ogólnego – wewnętrznego (regulamin urzędu gminy) czy jednostkowo - konkretnego, w tym dotyczącego zatrudniania lub zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie tylko ustawa o samorządzie gminnym ale także ustawa o systemie oświaty nie określa formy prawnej działania wójta w sprawie "powierzania" nauczycielowi stanowiska kierowniczego, odwołania go ze stanowiska, powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko kierownicze. Mimo braku określenia tej formy, w praktyce i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej (tak też NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05, niepublikowane). Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r.(sygn. OPS 6/96, ONSA z 1997 r.,2/48). Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, iż charakter prawny aktu (zarządzenia) o odwołaniu nauczyciela z funkcji dyrektora przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną (tj. aktem jednostronnym, władczym, skierowanym do skonkretyzowanego podmiotu) – tj. tak jak uczynił to w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zgodnie natomiast z zasadą dopuszczającą stosowanie do postępowania analogii legis w sprawie tej ma zastosowanie wymóg wynikający z art. 107 § 3 kpa. Podkreślić dodatkowo trzeba, iż brak sporządzenia przez organ uzasadnienia aktu administracyjnego zawsze pozbawia możliwości jego kontroli, i to zarówno przez organ wyższego stopnia, jak i przez sąd administracyjny, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Wymóg sporządzenia przez organ uzasadniania zarządzenia o odwołaniu nauczyciela z pełnionej funkcji dyrektora szkoły oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu wynika ponadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 10 § 1 kpa i art. 7 kpa. NSA w pełni podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez WSA w Gliwicach, w myśl którego brak uzasadnienia przez Prezydenta Miasta [...] zarządzenia o odwołaniu w trybie natychmiastowym dyrektor szkoły spowodował, iż nie sposób jest ocenić czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, oraz czy brał pod uwagę stanowisko skarżącej zaprezentowane w jej pismach z 12 stycznia i 16 lutego 2004 r. Oceny NSA nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż dyrektor szkoły uczestniczyła w postępowaniu wyjaśniającym i była pouczona o możliwości złożenia wyjaśnień do protokołu pokontrolnego, czego nie uczyniła. Po pierwsze bowiem strona postępowania administracyjnego ma prawo (a nie obowiązek) do czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. od chwili wszczęcia aż do zakończenia. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony jej praw ma istotne znaczenie, gdyż zapewnia wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to i wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. (tak m.in. B. Adamiak i J. Borkowski w "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz", wyd. C. H. Beck 2005 r., s. 82 i n.). Zauważyć przy tym wypada, iż - jak przyjął to NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. SA/Ka 963/01, niepubl. – załatwienie sprawy administracyjnej z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw strony do wypowiedzenia się przez nią co do meritum sprawy (do jej wysłuchania) koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa. Po drugie - jak wynika z akt sprawy – skarżąca składała zastrzeżenia do protokołu kontroli, a organ się do tych zastrzeżeń nie ustosunkował. Nie jest więc wiadome jakie zarzuty uznane zostały za zasadne przy podejmowaniu zarządzenia o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły. Oceniając zasadność wyroku WSA w Gliwicach (który stwierdził naruszenie przez Prezydenta Miasta [...] zarządzeniem z dnia [...], Nr [...], art. 7 i 10 § 1 kpa) nie sposób nie zauważyć, iż takie działanie organu, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie, nie czyniło zadość podstawowym zasadom postępowania, wypracowanym na płaszczyźnie międzynarodowej. Na przykład art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. W przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek organ ma obowiązek zapewnić respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Dodatkowo w sytuacji, w której może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, ma ona prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia. Zapewnienie realizacji tego prawa spoczywa na organie, podobnie zresztą jak obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu wydanego przezeń rozstrzygnięcia do wniesionych przez stronę zastrzeżeń, uwag i wniosków. Prawo strony do złożenia wyjaśnień (wysłuchania) oraz obowiązek uzasadniania przez organ podjętych rozstrzygnięć są zresztą traktowane już od lat 70 – tych ub. wieku jako uniwersalne zasady postępowania administracyjnego, powszechnie uznane i utrwalone w orzecznictwie sądowym oraz w ustawodawstwach wielu państw europejskich. Wyrazem tej tendencji – obok wspomnianego Kodeksu Dobrej Administracji – było zamieszczenie obydwu standardów w rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r. Nr 77 o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji. W myśl punktu 14 memorandum wyjaśniającego do rezolucji omawianym zasadom przypisano rangę "minimalnych", co oznacza, iż państwa członkowskie Rady Europy (w tym i Polska) powinny wręcz wychodzić poza owe minima ochrony obywatela (szerzej R. Kmieciak, "Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich", Warszawa 1997 r. s. 103-105). Podsumowując, szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie możliwości wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw i na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt. 2 wyroku NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt. 2 ustawy, statuującego zasadę odpowiedzialności strony za wynik postępowania kasacyjnego oraz § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).