VI SA/Wa 1575/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia zakładu z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie oddala skargę Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221 z późn. zm., dalej jako o.o.m.) po rozpatrzeniu odwołania N. Sp. z o.o. w K. (dalej jako skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia skarżącej z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] marca 2009 r. skarżąca wystąpiła o wykreślenie z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wykreślenia N. sp. z o.o. – Zakład w M. z powyższego wykazu, uznając, że żądanie skarżącej było przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2006 r. Organ uznał, że po dniu wydania tej decyzji nie zaistniały nowe okoliczności uzasadniające potraktowanie wniosku jako nowej sprawy administracyjnej. Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, albowiem do wydania decyzji z [...] listopada 2006 r. zaistniały nowe okoliczności polegające między innymi na wysokim wzroście kosztów utrzymania ochrony w stosunku do 2005 r. Koszty te wzrosły o 36 %. Okoliczności te – w ocenie skarżącej – powinny zostać wzięte pod uwagę przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Wskazaną na wstępie decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, że argumentacja skarżącej nie dotyczy istoty sprawy, a zatem nie może być postrzegana jako nowa okoliczność umożliwiająca potraktowanie wniosku jako nowej sprawy administracyjnej. W ocenie organu nie ustały okoliczności uzasadniające wpisanie przedmiotowego zakładu do ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie. Na jego terenie stosuje się w znacznych ilościach materiały wybuchowe do robót strzałowych i bez znaczenia jest ich wykonywanie za pośrednictwem specjalistycznej firmy. Wykonywanie robót strzałowych odbywa się niezmiennie na takich samych zasadach od 2005 r. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w świetle przepisu art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b o.o.m. nie ma wymogu jednoczesnego stosowania i magazynowania materiałów wybuchowych, stąd bez znaczenia pozostają argumenty skarżącej dotyczące nieprzechowywania materiałów wybuchowych. Odnosząc się do nowej okoliczności wskazanej przez skarżącą – wzrostu kosztów ochrony obiektu, organ podał, że przepisy ustawy o ochronie osób i mienia nie zawierają uregulowań dotyczących możliwości wykreślenia podmiotu z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie na skutek wzrostu kosztów zapewnienia takiej ochrony. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 105 k.p.a., art. 5 ust. 1 i ust. 3 lit. b o.o.m., uznając, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, albowiem zaistniały nowe okoliczności m.in. wysoki wzrost kosztów utrzymania ochrony Zakładu w M. w stosunku do 2005 r. Z uwagi ma powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca wskazała, że wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem, albowiem z tytułu zaliczenia przez Wojewodę [...] Zakładu w M. jako podlegającego obowiązkowej ochronie ponosi wysokie koszty z tytułu wynajmu firmy wykonującej usługi z zakresu ochrony osób i mienia, szkolenia pracowników, utrzymania obiektu tajnej kancelarii. Podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odwołaniu skarżąca zaakcentowała, że są to nowe okoliczności, które Wojewoda [...] powinien ocenić w toku merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Nadto skarżąca wskazała, że wszelkie czynności związane z użyciem i przechowywaniem materiałów wybuchowych są powierzone osobie trzeciej. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, akcentując, że wniosek skarżącej oparty był na tożsamej podstawie faktycznej i prawnej jak we wcześniejszej sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji, co skutkowało umorzeniem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe - w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę, tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analizując niniejszą sprawę w aspekcie prawidłowości uznania przez organ, że wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania należy wskazać, iż w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu, natomiast umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". W świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania istnieje, jeśli zostanie spełnionych szereg warunków. Jednym z nich jest niepodjęcie w sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, Lex nr 44391, G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom II Lex, 2007, wyd. II). Również w wyroku z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 1167/97 (Lex nr 47913) NSA wskazał, że jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się np. sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie organ - zdaniem Sądu - zasadnie przyjął, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż jest ono bezprzedmiotowe. Między stronami niesporne jest, że decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2006 r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2007 r., został rozpoznany wniosek skarżącej o wykreślenie N. Sp. z o.o. – Zakład w M. z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie. Decyzja ta jest ostateczna, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wnioskiem z [...] marca 2009 r. skarżąca ponownie zwróciła się do Wojewody [...] o wykreślenie zakładu w M. z ww. wykazu, podając że odpadły przyczyny i podstawa prawna umieszczenia w wykazie. Skarżąca wskazała, że wydobywany przez nią surowiec nie jest surowcem strategicznym dla Państwa, na terenie oddziału od 2001 r. nie są przechowywane środki strzałowe (skład materiałów wybuchowych został zlikwidowany w 2001 r.), a także, że inne firmy z tej samej branży nie podlegają obowiązkowej ochronie, której koszty są bardzo wysokie. Wezwana do uzupełnienia wniosku, poprzez podanie innych okoliczności niż rozpatrywane w poprzednim postępowaniu, skarżąca przekazała, iż roboty strzałowe tak samo od 2005 r., są wykonywane przez firmę zewnętrzną O., której pracownicy wykonują nadzór nad tymi robotami. Nadzór nad całością gospodarki środkami strzałowymi wykonuje natomiast Zakład w M., na którego terenie przechowywana jest dokumentacja dotycząca ewidencji przychodu i rozchodu środków strzałowych. W tej sytuacji organ w pierwszej kolejności był zobowiązany ustalić, czy występuje tożsamość sprawy wszczętej na wniosek skarżącej z [...] marca 2009 r. ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z [...] listopada 2006 r. Stanowisko organu, że tożsamość taka występuje, jest w ocenie Sądu zasadne. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. b o.o.m. do obiektów podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne należą m.in. zakłady stosujące, produkujące lub magazynujące w znacznych ilościach materiały jądrowe, źródła i odpady promieniotwórcze, materiały toksyczne, odurzające, wybuchowe bądź chemiczne o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej. Cytowany przepis, na podstawie którego K. S.A. w M. (po przekształceniach N. Sp. z o.o. – Zakład w M.) zostały zaliczone decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1998 r. do obiektów podlegających obowiązkowej ochronie, określa przesłanki przesądzające o wpisie do wykazu obiektów podlegających obowiązkowej ochronie. Tylko ustanie okoliczności uzasadniających wpis do określonej ewidencji pozwala na usunięcie z niej danego obiektu. Oznacza to, że okoliczności istotne, kształtujące stan faktyczny w sprawie o wykreślenie określonego obiektu z ww. wykazu, to przesłanki przemawiające za umieszczeniem w tym wykazie. I tylko zmiana w tak ukształtowanym stanie faktycznym powodowałaby powstanie nowej sprawy administracyjnej. Wszystkie inne okoliczności są indeferentne prawnie i nie świadczą o zmianie stanu faktycznego. Okoliczności podane przez skarżącą we wniosku z [...] marca 2009 r. i następnie uzupełnione pismem z [...] kwietnia 2009 r. były badane przez organ w toku poprzedniego postępowania administracyjnego i jak wskazuje sama skarżąca stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie. W Zakładzie w M. w dalszym ciągu stosuje się w znacznych ilościach materiały wybuchowe do robót strzałowych, zaś wykonywanie robót strzałowych odbywa się niezmiennie na takich samych zasadach od 2005 r. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że materiały te nie są przechowywane na terenie obiektu, albowiem już samo ich stosowanie kwalifikuje dany obiekt do umieszczenia w przedmiotowym wykazie. Jako nową okoliczność, zaistniałą po wydaniu poprzedniej decyzji przez Wojewody [...], skarżąca wskazała znaczący wzrost kosztów utrzymania ochrony Zakładu w M. w stosunku do 2005 r. Okoliczność ta jest w realiach rozpoznawanej sprawy prawie obojętna. Nie wpływa ona na zmianę stanu faktycznego istotnego z punktu rozpoznania wniosku z [...] marca 2009 r. Koszty ochrony, a zatem także ich wzrost, nie są bowiem przesłanką uwzględnianą przy umieszczaniu w wykazie obiektów podlegających ochronie i wykreśleniu z tego wykazu. W tej sytuacji skoro stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w stosunku do istniejącego przy rozstrzygnięciu w przedmiocie wniosku z [...] września 2006 r., a w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2006 r., przy niezmiennym stanie prawnym, organ zasadnie uznał, że kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe i na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oznacza, że sprawa nie była rozpoznawana przez organ merytorycznie. W tej sytuacji sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za niezasadne, albowiem nie stanowiły one podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. Organ nie zajmował się zatem kwestią jaki cel ma szczególna ochrona Zakładu w M. Odnosząc się natomiast do okoliczności wykonywania robót strzałowych czynił to jedynie dla wykazania, że istotne w sprawie okoliczności faktyczne nie uległy zmianie od 2005 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd administracyjny nie może wypowiadać się na temat celowości czy słuszności rozwiązań zawartych w decyzji, jak również na temat ich wpływu na kondycję finansową strony skarżącej. Sąd bada bowiem jedynie, czy zaskarżona decyzja mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uznając, że przepisy te nie zostały naruszone Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.