I OSK 611/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1594/09 w sprawie ze skargi A.F. i B.J. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od A.F. i B.J. solidarnie na rzecz Głównego Geodety Kraju 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1594/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg A.F. i B.J., uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. W części historycznej uzasadnienia Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że decyzjami tymi odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] listopada 2006 r. zatwierdzającej projekt wyodrębnienia ciała hipotecznego z działki ewidencyjnej nr [...] w Zakopanem, na wniosek A.F. i B.J., odmawiając im przymiotu strony w postępowaniu. Brak tego przymiotu organy upatrywały w tym, iż przedmiotem decyzji Starosty była aktualizacja operatu ewidencji gruntów dla działki nr [...] poprzez wyszczególnienie dwóch odrębnych działek, objętych różnymi księgami wieczystymi, tj. działki [...] Kw [...] stanowiącej własność Gminy Miasta Zakopane w 1/3 oraz E. i A.S. w 2/3 części oraz działki nr [...] Kw [...] będącej własnością Gminy Miasta Zakopane, natomiast wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego są współwłaścicielami działki nr [...] Kw [...], która nie była objęta decyzją Starosty. W skardze na decyzję Głównego Geodety Kraju A.F. podnosił, iż organ pierwszej instancji nie dostarczył całości materiałów dowodowych mających znaczenie w sprawie, przede wszystkim operatu podziałowego działki [...] w stosunku do której skarżący jest następcą prawnym, a z której została wydzielona działka [...] , obejmując jego budynek i działkę nr [...], a także, że pominięto wyrok Sądu Rejonowego w Zakopanem z [...] marca 2004 r. zatwierdzający ugodę pomiędzy nim, B.J. i małż. S., a znoszących współwłasność działek [...], [...] i [...], ustanawiając m.in. działkę nr [...]. Natomiast B.J. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, polegające na tym, że część ewidencji nie uwzględnia szeregu istotnych dokumentów, materiał dowodowy jest zatem niekompletny i nadto, że występują rażące rozbieżności między mapami ewidencyjnymi, a katastralnymi. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd omówił obszernie zasady postępowania administracyjnego dotyczące trwałości decyzji administracyjnych, gromadzenie materiału dowodowego, rozstrzygnięć w postępowaniu nadzorczym, statusu strony i różnicy między interesem prawnym i faktycznym i stwierdził, że w świetle tych zasad ustalenia organów były niewystarczające do wydania zaskarżonych decyzji podkreślając: skarżący wskazywali od początku, iż zakres ich prawa własności jest inny niż wskazywany w operacie ewidencji gruntów i budynków, organy obydwu instancji nie zbadały tej kwestii, pomijając materiał dowodowy złożony przez nich do akt sprawy. Nie można bowiem uznać za wystarczające stwierdzenia, niepopartego przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, że zakres prawa własności wskazywany przez skarżących nie stanowi okoliczności legitymującej do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie decyzji z uwagi na to, że jej przedmiotem nie było ustalenie przebiegu granicy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ustala interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, jednakże nie może tego czynić w oderwaniu od całości akt postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2997 r. sygn. akt II OSK 777/06). Oznacza to, że organ będąc zobowiązany do ustalenia czy istnieje przepis prawa materialnego, z którego interes skarżących by wynikał, powinien był zbadać pod tym kątem przepisy ustawy, na podstawie której wydane zostało zaskarżone orzeczenie, jak również ustalić jaki tytuł prawny i do jakiej nieruchomości przysługuje skarżącym. Dopiero prawidłowe ustalenie w kwestii zakresu prawa własności skarżących, w szczególności w podnoszonym przez nich zakresie, oparte na wyczerpującym zbadaniu stanu prawnego i faktycznego, pozwoli organom na prawidłowe ustalenie, czy skarżący rzeczywiście mają interes prawny w zaskarżaniu orzeczenia. Ustalenia dokonane przez organy do tej pory nie mogą zostać uznane za rzetelne, gdyż niemal całkowicie pomijały zarzuty skarżących. Sprawa nie została zatem wyjaśniona i doszło do naruszenia zasad K.p.a., jej art. art. 7, 8, 75 § 1 i art. 80. Reprezentowany przez radcę prawnego, Główny Geodeta Kraju wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając na podstawie art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – P.p.s.a.: 1) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ P.p.s.a. – poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne zarówno organu pierwszej instancji jak i drugiej instancji nie było dotknięte wadą polegająca na naruszeniu przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)dalej zwane K.p.a.; 2) naruszenie prawa materialnego: – art. 7 K.p..a.. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że w toku postępowania organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, – art. 8 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, ze organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kultury prawnej obywateli, – art. 75 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że organy obu instancji nie dopuściły w sprawie dowodów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, – art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, – art. 80 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że błędne były ustalenia organów obu instancji dotyczące przymiotu strony po stronie skarżących poczynione na podstawie materiału dowodowego, – art. 28 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący mają interes prawny uzasadniający przymiot strony w postępowaniu przed organami obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono: Przedmiotem decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] listopada 2006 r. była aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynku co do działki nr [...] , która stanowi własność w części objętej Kw [...] Gminy Miasta Zakopane, a w części objętej Kw [...] współwłasność Gminy Miasta Zakopane w 1/3 i małż. A. i E.S. w 2/3, zatem zmiany w ewidencji były podyktowane koniecznością dostosowania ewidencji do ksiąg wieczystych. W postępowaniu na podstawie materiału dowodowego ustalono, że A.F. i B.J. domagający się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, są współwłaścicielami działki [...] Kw [...], sąsiadującej z działką nr [...] , zaś decyzja starosty działki [...] nie obejmowała, nie wprowadziła też żadnych zmian co do niej, ani co do oznaczenia, ani powierzchni, nie ustalała przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Materiał dowodowy wskazywał zatem ponad wszelką wątpliwość, że skutki decyzji Starosty nie dotyczą w żadnym stopniu praw właścicielskich A.F. i B.J., zatem nie mieli oni statusu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego. A.F. i B.J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. A.F. podnosił, że decyzja Starosty dotyczyła faktycznie nie tylko terenu oznaczonego jako działki nr [...] , bowiem z jej uzasadnienia wynika, że części tej działki odpowiada działka nr [...], co do której zgłasza on swoje roszczenie, a nadto, że wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe co do działki nr [...] i sąsiednich nieruchomości działki [...], [...], 934/1 i [...]. B.J. natomiast wskazywała na wadliwości w gromadzeniu materiału dowodowego, jego skąpość i wyciągnięcie przez to błędnych wniosków co do interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji organów obu instancji nastąpiło z tego względu, jak się zdaje, że Sąd uznał, że organy w sposób niedostateczny zgromadziły materiał dowodowy lub raczej, że nie odniosły się do materiału dowodowego przedstawionego przez A.F. i B.J. i do ich stwierdzeń. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", pozwala na uchylenie decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób inny niż prowadzący do wznowienia postępowania, ale tylko wówczas, jeżeli naruszenie tych przepisów w sposób istotny mogło wpłynąć na rozstrzygnięcie. Samo zatem tylko stwierdzenie, że organy naruszyły przepisy nie jest wystarczające do uchylenia decyzji. Art. 141 § 4 P.p.s.a. obliguje Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi, do zawarcia wskazań co do dalszego postępowania, zaś z mocy art. 153 wskazania te są wiążące dla organu. Z przepisów tych wynika zatem, że z uzasadnienia wyroku musi wynikać w sposób niebudzacy wątpliwości jakie błędy popełniły organy, jaki to miało wpływ na wynik, a jeśli skutkiem tego zostały uchylone decyzje jakie są wskazania co do dalszego postępowania, które ma być przeprowadzone wobec tego uchylenia. Jeśli idzie o zaskarżony wyrok trudno dopatrzyć się tych elementów, zwłaszcza argumentacji, która wskazywałaby, iż błędy popełnione przez organy po pierwsze miały miejsce w istocie, a po drugie jaki był ich wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Bardzo słuszne i zasadne były rozważania Wojewódzkiego Sądu dotyczące zasady trwałości decyzji administracyjnych, zasady prawdy obiektywnej, pojęcia strony postępowania, a także rozstrzygnięcie w postępowaniu nadzorczym, jednak nie wynika z nich jakie miało to przełożenie na tę konkretną sprawę. Organy administracji obu instancji z materiału sprawy wyciągnęły wniosek, że A.F. i B.J. nie mają interesu prawnego w postępowaniu, będącym przedmiotem decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] listopada 2006 r., a dotyczącym działki nr [...] w Zakopanem, z tego względu, że nie posiadają do niej tytułu prawnego. Natomiast A.F. i B.J. twierdzili, że istnieje spór co do granic działek sąsiadujących z działką nr [...] , których są współwłaścicielami i co do ich prawa własności. Rozpoznając skargę na decyzję w sprawie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, Wojewódzki Sąd powinien był z jednej strony ocenić jaki był przedmiot postępowania zakończonego decyzją Starosty Tatrzańskiego, jakie przepisy materialne regulują taki przedmiot i do jakich działań i rozstrzygnięć uprawniony jest organ administracji, zaś z drugiej jakie w istocie było żądanie skarżących i co w wyniku postępowania nadzorczego chcieli osiągnąć. Także zwrócić uwagę jaki stan co do prawa własności działki nr [...] wynika z ksiąg wieczystych ją obejmujących, komu tytuły do niej służą. Rozpoznanie skargi A.F. i B.J. wymaga bowiem stwierdzenia czy decyzja dotycząca zmian w ewidencji gruntów w zakresie działki nr [...] narusza ich prawo własności, a także czy przez zmiany w ewidencji mogą zostać uregulowane sprawy własnościowe, czy też służy temu inne postępowanie. Nie zajmując się w ogóle przedmiotem sprawy, w której została wydana decyzja Starosty Tatrzańskiego Wojewódzki Sąd nie zbadał skargi w przedmiocie decyzji nadzorczych co do istoty, tj. czy z dokumentacji sprawy zgromadzonej przez organy wynika interes prawny skarżących do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego, czy też jakiekolwiek dokumenty przez nich wskazywane świadczą, że organ nadzoru nie uwzględniając ich popełnił błąd w ustaleniu tytułów prawnych do działki nr [...] . Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a.