II GSK 577/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA (del.) Janusz Nowacki Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1732/09 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1732/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji wydanej przez Marszałka Województwa Ł. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny z części złoża "T.". J. K. pismem z dnia 14 października 2008 r. wniosła o uznanie decyzji Marszałka Województwa Ł. za nieważną ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa w zakresie pkt 4 sentencji w wierszu 1 o brzmieniu: "Ważność koncesji określa się do dnia 15 kwietnia 2011 r.". W uzasadnieniu podała, iż kwestionowana decyzja jest niezgodna z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy I. (2000 r.)" – w szczególności z zapisami stanowiącymi o obowiązku projektowania inwestycji z poszanowaniem środowiska przyrodniczego i krajobrazu. Odmawiając wszczęcia postępowania organ powołał się na treść art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071/ (dalej k.p.a.), ustanawiającego ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wzruszenie ostatecznej decyzji w drodze stwierdzenia jej nieważności może nastąpić w drodze postępowania wszczętego z urzędu, bądź na wniosek strony. Zdaniem organu, J. K. nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o jakiej mowa w art. 28 k.p.a. Skarżąca powinna wykazać interes prawny lub obowiązek, jaki dla niej wynika z mocy konkretnego przepisu prawa materialnego. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż skarżąca swój interes prawny w przedmiotowej sprawie wywodzi z prawa własności do działek nr 327/1, 327/3, 388/2 i 400/2, graniczących z terenem górniczym "I. IV". Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, stwierdził, iż władanie działkami przyległymi do terenu górniczego nie kreuje interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie koncesji. Tak więc, wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony i dlatego nie może skutecznie kwestionować decyzji Marszałka. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję. J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołując się na naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie przysługuje jej przymiot strony wobec braku interesu prawnego, co pozostaje w sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. WSA w W. oddalając skargę podzielił stanowisko organu, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do sfery prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Stosownie do treści art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze, obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei według art. 6 pkt 9 tej ustawy, terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść tych przepisów, zdaniem Sądu I instancji, nie daje podstawy do przyjęcia, że właścicielowi nieruchomości przylegającej przysługuje status strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności koncesji. Statusu takiego nie można również przyznać właścicielowi nieruchomości przyległej na podstawie art. 26b p.g.g., zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. J. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i powołując się na art. 173 § 1 p.p.s.a. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 9 i art. 26b p.g.g. i art. 140 k.c., polegające na uznaniu, że skarżącej na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny nie przysługuje w sprawie przymiot strony wobec braku interesu prawnego, co pozostaje w sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, iż decyzja zmieniająca koncesję na wydobycie chalcedonitu obejmowała tereny górnicze, stanowiące nieruchomości graniczące z terenami, której właścicielem jest skarżąca. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż decyzja Marszałka Województwa Ł. wpłynęła negatywnie na sytuację prawną skarżącej, albowiem narusza to jej prawo do swobodnego korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, co wynika z uciążliwości działalności gospodarczej prowadzonej przez kopalnię. Skarżącej przysługuje zatem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kasator naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 pkt 9 i art. 26b Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, upatruje w tym, iż tereny górnicze sąsiadujące z terenami, których właścicielem jest skarżąca naruszają jej uprawnienia właścicielskie określone w art. 140 k.c., w szczególności jej prawo do swobodnego korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, co związane jest z uciążliwą działalnością gospodarczą kopalni. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Sama bowiem okoliczność, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości sąsiadujących z terenem górniczym nie daje podstaw do wywiedzenia statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji. Uprawnienia właścicielskie o jakich mowa w art. 140 k.c. są bowiem w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (por. postanowienie NSA z 30 maja 1984 r., II SA 789/84 oraz wyrok NSA z 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88). Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 6 pkt 9 Prawa geologicznego i górniczego, to stwierdzić należy, iż w przepisie tym zawarto jedynie definicję terenu górniczego jako przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, a nieruchomość będąca własnością skarżącej jest położona poza granicami tego terenu. Tak więc nieruchomość skarżącej nie została objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych. Poglądu, iż właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem górniczym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym koncesji, nie uzasadnia też treść art. 26b Prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z tym przepisem odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. W przepisie tym określono zatem przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przy rozważaniu odmowy udzielenia koncesji. Z treści tego przepisu nie można natomiast wyprowadzić wniosku, iż właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem górniczym przysługuje prawo do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji. "Wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem" o jakiej mowa w powyższym przepisie dotyczy terenu objętego koncesją, a nie terenu sąsiadującego. Poza tym w przepisie tym nie chodzi o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. W wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepis ten wyraźnie nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Na rzecz takiego poglądu przemawia w szczególności argument, że tak rozumiane "przeznaczenie terenu" musi być brane pod uwagę w toku postępowania koncesyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 5 p.g.g. udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.