VI SA/Wa 1732/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku firmy "M." Sp., z o.o. w R. oraz po uzgodnieniu z Wójtem Gminy I. zmienił koncesję Nr [...] z [...] kwietnia 1999 r. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na wydobywanie c. z południowej części złoża "T.". J. K. (skarżąca) pismem z dnia 14 października 2008 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.k., art. 3, art. 16 ust. 5, 5a i 6 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U.2005 Nr 228, poz. 1947, t.j. dalej p.g.g.); art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. 2001 Nr 62 poz. 627, t.j.); rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. nr 257 poz. 2572) wniosła o uznanie decyzji Marszałka Województwa L. z [...] sierpnia 2006 r. w sprawie zmiany koncesji za nieważną ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa w zakresie pkt 4 sentencji w wierszu 1 o brzmieniu: "Ważność koncesji określa się do dnia 15 kwietnia 2011 r.". Skarżąca podniosła, iż kwestionowana decyzja Marszałka Województwa L. jest niezgodna z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy I. (2000 r.) – w szczególności z zapisami stanowiącymi o obowiązku projektowania inwestycji z poszanowaniem środowiska przyrodniczego i krajobrazu. Skarżąca wskazała, iż w rozdziale 2.2. znajdują się zapisy o szkodliwości złoża "T.". Nadto pozytywna opinia Wójta Gminy I. jest oparta na stwierdzeniach niezgodnych z rzeczywistością. Zgodność koncesji z prawem miejscowym, czyli z ww. "studium uwarunkowań" jest bowiem na mocy art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne – konieczna. Skarżąca podniosła również, iż znaczny wzrost wydobycia surowca po 2006 r. uzasadniał przeprowadzenie ponownej oceny w zakresie wpływu działalności kopalni na środowisko. Podkreśliła, iż Kopalnia mieści się na terenie otuliny wewnętrznej ustanowionego w 1995 r. S. Parku Krajobrazowego, z czego wynika konieczność zgodności koncesji z "Planem ochrony S. Parku Krajobrazowego" ( art. 16 i 20 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2004 Nr 92 poz.880), a jeśli taki nie został jeszcze zatwierdzony - powiększenie pola i terenu górniczego powinno być uzgodnione z kierownictwem Parku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało swoją niewłaściwość w sprawie (pkt.1) i przekazało sprawę do rozpoznania organowi właściwemu – Ministrowi Środowiska. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż skarżąca swój interes prawny w przedmiotowej sprawie wywodzi z prawa własności do działek nr [...], [...], [...] i [...], graniczących z terenem górniczym "I. IV". Minister Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności wskazanej decyzji Marszałka Województwa L. Organ powołał się na treść art. 16 k.p.a. ustanawiającego ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wskazał, iż art. 156 § 1 k.p.a. przewiduje od tej zasady wyjątek, jednakże wzruszenie ostatecznej decyzji w drodze stwierdzenia jej nieważności może nastąpić w drodze postępowania wszczętego z urzędu, bądź na wniosek strony. Z uwagi na treść dyspozycji art. 157 § 3 k.p.a. zgodnie z którą odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, organ w pierwszej kolejności rozważył spełnienie przesłanek formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność. Działając w tym trybie, Minister stwierdził, iż po stronie skarżącej nie jest spełniona przesłanka podmiotowa, bowiem J. K. nie jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa L. w przedmiocie zmiany koncesji. Minister wskazał, że legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności znajduje swoje oparcie w przepisie art. 28 k.p.a. Skarżąca powinna zatem wykazać interes prawny lub obowiązek, jaki dla niej wynika z postępowania administracyjnego z mocy konkretnego przepisu prawa materialnego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA z dnia: z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt: II OSK 310/05, z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt: II SA 1230/01, oraz z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt: I SA 2312/99, a ponadto wyrok WSA w Warszawie: z dnia 8 listopada 2004 II SA 456/05) - Minister podniósł, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, interes prawny ma charakter zobiektywizowany. Powołując się natomiast na wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt: II GSK 504/08 oraz wyrok WSA z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn., akt: II SA 298/03 Minister podkreślił, iż wyrażony jest w nich pogląd, zgodnie z którym władanie działkami przyległymi do terenu górniczego nie kreuje interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie koncesji. Tak więc wnioskodawczyni nie posiada w tej sprawie przymiotu strony, w związku z czym nie może skutecznie kwestionować decyzji Marszałka. Minister ocenił jedynie kwestie formalną związaną z przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym, nie zajmując się kwestiami merytorycznymi podniesionymi we wniosku skarżącej z dnia 14 października 2008 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia 17 maja 2009 r.) skarżąca podniosła, iż zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 21 stycznia 2008 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 2060/07) interes prawny decydujący w świetle art. 28 k.p.a. o statusie strony powinien wynikać z norm prawa materialnego, w tym także norm prawa materialnego – np. art. 140 k.c. Przywołała także wyrok NSA z 4 października 2006 r. sygn. akt: II GSK 146/06, z którego wynika, iż w postępowaniu o zmianę koncesji poprzez zmianę granic terenu i obszaru górniczego właściciele nieruchomości terenu górniczego legitymowali się interesem prawnym. Skarżąca podkreśliła, iż zakres sprawy rozpatrywanej jest identyczny z zakresem sprawy o sygn. akt: II GSK 146/06, ponieważ obydwie dotyczą zmiany koncesji poprzez powiększenie obszaru i terenu górniczego. Wynika z tego, iż J. K. legitymuje się niepodważalnym interesem prawnym w sprawie jako właściciel nieruchomości przylegającej do terenu górniczego. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W treści uzasadnienie powyższej decyzji organ ponownie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych nie przewidujące możliwości wywodzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Przytoczył wyrok WSA w Warszawie, który został wydany na podstawie podobnego stanu faktycznego do sprawy niniejszej: z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt: VI SA/Wa 74/09, w którym o zmianę decyzji koncesyjnej wystąpiła osoba posiadająca prawo do nieruchomości terenu górniczego. Minister wskazał, iż kolejne wyroki tego Sądu wydane w sprawach: VI SA/Wa 339/09 (wyrok z dnia 29 kwietnia 2009 r.); VI SA/Wa 728/09 (wyrok z dnia 17 czerwca 2009 r.) tę linie orzeczniczą potwierdzają. J. K. od powyższej decyzji wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazując na naruszenie art. 28 k.p.a. wniosła o uchylenie obydwu decyzji Ministra Środowiska: z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje w sprawie przymiot strony wobec braku interesu prawnego, co stoi w sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Skarżąca przywołała dotychczasowe stanowisko, wskazując równocześnie na orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentujące pogląd o dopuszczalności wywodzenia interesu prawnego z faktu posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem górniczym. Wskazała, iż organ nie odniósł się należycie do prezentowanej przez nią linii orzecznictwa, w tym – do wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2008 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 2060/07), z którego wynika możliwość oparcia interesu prawnego o art. 140 k.c. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż tak, jak to miało miejsce w sprawie sygn. akt: II GSK 146/06 (wyrok NSA z 4 października 2006 r.), skarżącej powinien przysługiwać przymiot strony wynikający z art. 26b w zw. z art. 25 ust. 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Obydwie sprawy dotyczą bowiem zmiany koncesji poprzez powiększenie powierzchni obszaru górniczego. Podkreśliła, iż skutki działalności kopalni dotykają interesów nieruchomości przylegających. Wyraziła pogląd, iż interes prawny może wynikać nie tylko z naruszenia prawa własności, lecz także z samej możliwości takiego naruszenia. Nadto podniosła, iż przepis art. 140 k.c. – jeden z najważniejszych w polskim systemie prawnym i będący podstawowym rozwinięciem konstytucyjnej zasady ochrony własności – stanowi materialnoprawną podstawę przysługującego skarżącej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak stanowi art. 157 § 3 k.p.a. "odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji". Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Decyzja wydana na podstawie omawianego przepisu jest warunkiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Mając na uwadze zarzuty podnoszone przez skarżącą podkreślić należy, iż przedmiotem oceny była wyłącznie legalność decyzji Ministra Środowiska, którą to decyzją organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej. Tak więc zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącej do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co sprowadza się do ustalenia posiadania przez nią interesu prawnego. Skuteczność bowiem złożonego przez skarżącą wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej uzależniona jest od przesądzenia kwestii co do posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do sfery prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio ( wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 roku, II SA 1351/98 LEX nr 41827). W rozpatrywanej sprawie skarżąca J. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności Marszałka Województwa L. z [...] sierpnia 2006 r. w sprawie zmiany koncesji za nieważną ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa w zakresie pkt 4 sentencji w wierszu 1 o brzmieniu: "Ważność koncesji określa się do dnia 15 kwietnia 2011 r.". Stosownie do treści art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 9 p.g.g. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść obydwu tych przepisów definiuje, dla celów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie daje podstawy do przyjęcia, że właścicielowi nieruchomości przylegającej przysługuje status strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności koncesji. Statusu takiego nie można również przyznać właścicielowi takiej nieruchomości na podstawie art. 26b p.g.g. zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących bądź uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Poglądu, iż właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem górniczym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym koncesji nie uzasadnia ten fragment art. 26b p.g.g., który stwarza możliwość odmowy udzielenia koncesji w przypadku, gdyby zamierzona działalność uniemożliwiała "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem". Pogląd ten aprobowany jest w piśmiennictwie (por. R. Mikosz, Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin, Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, W-wa 2007, s. 275-290). W treści fragmentu art. 26b p.g.g. w brzmieniu "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem" trudno jest znaleźć argumenty, że każdy podmiot wykorzystujący nieruchomość w terenie górniczym ma interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu koncesyjnym, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji. Treść art. 26b p.g.g. wskazuje, że nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Na rzecz takiego poglądu przemawia w szczególności argument, że tak rozumiane "przeznaczenie terenu" musi być brane pod uwagę w toku postępowania koncesyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 5 p.g.g. udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności uprawniony jest wniosek, że przepis art. 26b p.g.g. określa przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przy rozważaniu odmowy udzielenia koncesji, nie stanowi natomiast materialnoprawnej podstawy do ustalenia stron postępowania koncesyjnego. Z treści omawianego przepisu nie można, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wyprowadzić prawa właściciela nieruchomości w terenie górniczym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji. Należy podkreślić, że zgodnie z ww. przepisem organ koncesyjny nawet jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek w nim wskazanych nie jest zobowiązany, a jedynie uprawniony do odmowy udzielenia koncesji. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 pkt 8 i 9 i art. 26b p.g.g. nie stanowią podstawy prawnej do przyjęcia tezy, że właściciel nieruchomości w terenie górniczym ma status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji (vide - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 roku sygn. akt II GSK 504/08).Zdaniem Sądu konsekwentnie należy przyjąć, iż brak jest interesu prawnego w tego rodzaju sprawach po stronie właścicieli terenów sąsiadujących z górniczymi. Wskazać także należy, iż możliwość wywiedzenia interesu prawnego z prawa własności do gruntów objętych terenem górniczym budzi uzasadnione wątpliwości prawne, ponieważ uprawnienia właścicielskie są w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 970/04). Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Ministra Środowiska, iż brak jest podstaw do wywodzenia interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej koncesję z prawa własności nieruchomości sąsiadującej i wiążącej się z tym sąsiedztwem potencjalnej możliwości naruszeń wykonywania prawa własności przez skarżącą. Interes prawny w rozumieniu art. 128 k.p.a. musi mieć bowiem zdaniem Sądu charakter realny i bezpośredni. Zgodnie z poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stroną postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy konkretna norma prawna pozwala ustalić wobec tej osoby uprawnienie bądź obowiązek (vide: wyrok NSA II GSK 433/07 z dnia 11 marca 2008 r. i przywołane w nim postanowienie NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1452/81). Należy dodatkowo stwierdzić, iż wbrew twierdzeniom skarżącej., wyrok NSA z 4 października 2006 r., w sprawie sygn. akt: II GSK 146/06 zapadł w odmiennym od objętego niniejszą sprawą stanie faktycznym (zmiany koncesji poprzez powiększenie powierzchni obszaru górniczego, podczas, gdy przedmiotem decyzji zmieniającej koncesję, co do której został złożony wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności dotyczy zakresu czasowego koncesji), a zatem poglądy w nim zawarte nie mogą być uznane za miarodajne w rozpatrywanej obecnie sprawie. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.