II SA/Kr 1644/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Joanna Mitis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących D. W., W. K., T. K., A. B. i M. P. kwotę 882 zł. (osiemset osiemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 lutego 2007 roku, znak [....] Starosta K. na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie zwrotu części działek nr [....] , nr [....] i nr [....] , objętych księgą wieczystą [....] , położonych w M. gm. [....] , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] , na rzecz: W.K. , D.W. , A.B. , M.P. , T.K. i S.K. oraz K.K. . W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa parcela l. kat. [....] o pow. 0,7096 ha, objętą poprzednio wykazem hipotecznym Lwh 128 b. gm. kat. [....] stanowiła własność R. z S. K. , której następcami prawnymi są M.P. , A.B. , D.W. , T.K. , S.K. i W.K. - decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [....] 1968 r. Nr [....] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [....] z dnia [....] .1965r., wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. , przy czym parcela ta obecnie w ewidencji gruntów stanowi część działek ewidencyjnych: nr [....] , [....] , [....] , położonych w obrębie M. gm. W. Organ podał, że nie odnaleziono w zbiorach archiwalnych załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej, ani planu realizacyjnego inwestycji. Zgromadzono natomiast obszerny materiał dowodowy z okresu przed i po wywłaszczeniu, z którego wynika, że na początku lat 60 - tych, w zamian za przekazanie władzom cywilnym terenów wojskowych, władze miejskie zaproponowały lokalizację nowych terenów dla potrzeb wojska obejmującą teren tzw. "[....] ", gdzie zamierzano zlokalizować: plac ćwiczeń, zespół dwóch strzelnic szkolnych, obiekty kubaturowe mające stanowić zaplecze w/w strzelnic. Z uwagi na fakt, że wskazany teren nie zabezpieczał w całości potrzeb wojska, na cele magazynowe przewidziano odrębną lokalizację w rejonie miejscowości [....] obejmującą teren o powierzchni ok. 30 ha, który stanowił własność osób fizycznych. Decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [....] dotyczyła magazynów na terenie położonym w [....] , którego granice określono na mapie katastralnej, stanowiącej do niej załącznik graficzny. W granicach obszaru znalazła się parcela l. kat. [....] . W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie odnaleziono w zbiorach archiwalnych załącznika graficznego bądź planu realizacyjnego inwestycji polegającej na budowie magazynów. Odnaleziono natomiast odrysy z mapy katastralnej z zaznaczonymi granicami nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie, na których zlokalizowana miała być inwestycja polegająca na budowie magazynów. Ponadto ustalono, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [....] z dnia 24 kwietnia 1969 roku zmieniono za zgodą stron decyzje o lokalizacji szczegółowej: Nr [....] z dnia [....] 1965 r. - ustalającą lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie tzw. "[....] " i Nr [....] z dnia 5 sierpnia 1965 r. oraz orzeczono, iż prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo - Budowlany w K. , a całość terenu objętego tymi decyzjami będzie użytkowana przez Wojsko Polskie. Zgromadzony materiał dowodowy zawiera dokumentację pochodzącą z lat 1971 - 1972 obejmującą rozliczenie wykonania zadania inwestycyjnego pod nazwą "Obiekty Zamienne - Budowa nr l w M. ", z której wynika, że inwestycja została rozpoczęta w lipcu 1971 r., a oddana do użytku w kwietniu 1972 r., co potwierdza protokół Nr [....] spisany dnia [....] 1972 r. Z kolei protokół zdawczo - odbiorczy z [....] 1975 r. szczegółowo opisuje części składowe kompleksu magazynowego. Załącznikiem do tego protokołu była między innymi karta opisowa przedmiotowego kompleksu, której uwierzytelniona kserokopia znajduje się również w aktach sprawy. Całokształt materiału zgromadzonego pozwala w ocenie organu stwierdzić, że z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów oraz mapą zasadniczą wynika, iż wnioskowana do zwrotu parcela 1. kat. [....] b. gm. kat. M. odpowiada aktualnie częściom działek: nr [....],[....],[....] . . W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu przeprowadzonej w dniu [....] 2006 r. stwierdzono, że teren wywłaszczonej parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] zajęty został w części pod budynki magazynowe, drogę dojazdową oraz ogrodzenie kompleksu wojskowego, natomiast pozostała część stanowi grunt wolny od zabudowy, który spełniał funkcję ochronną. Organ ustalił ponadto, że przedmiotowa działka jako część obiektu magazynowego określonego jako kompleks wojskowy nr [....] , pozostawała w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej do dnia 8 sierpnia 2005 r. i z tym dniem prawa i obowiązki do nieruchomości przejęła Agencja Mienia Wojskowego. Następnie prawo własności działek: nr [....] o pow. 31,25 ha i nr [....] o pow. 0,38 ha poł. w M. gm. W. w dniu [....] 2005 r. od Agencji Mienia Wojskowego nabyła Gmina [....] , w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [....] i prawo to zostało ujawnione w KW nr [....] . Organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot nieruchomości możliwy jest w razie spełnienia dwóch przesłanek - gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, a jej aktualny stan prawny nie jest przeszkodą dla zwrotu działki. Dokonując oceny przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, określonego w decyzji o wywłaszczeniu organ podał, że cel wywłaszczenia parceli 1. kat. [....] b. gm. kat. [....] określony został w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z dnia 24.12.1968 r. nr [....] jako budownictwo. Podstawą wywłaszczenia była decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [....] z dnia [....] .1965 r. wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. , która ustalała lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M. Porównanie projektowanego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu z ustalonym w dniu 30 maja 2006 r. stanem faktycznego zagospodarowania pozwala na stwierdzenie, że zrealizowany został cel wywłaszczenia. Jednocześnie ustalono, że wnioskodawczyni K.K. nie przysługuje uprawnienie do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości, bo nie jest spadkobiercą R. z S. K. i wobec tego również odmówiono jej zwrotu wywłaszczonej parceli 1. kat. [....] b. gm. kat. M. , chociaż z przyczyn innych niż pozostałym wnioskodawcom. Od powyższej decyzji odwołania w terminie wnieśli A.B. , D.W. , M.P. , W.K. , S.K. i T.K. , uznając ją za niesłuszną. Zdaniem skarżących nie zostało udowodnione, że został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wskazali, że w uchwale Prezydium Rady Narodowej m. K. zostało zawarte zobowiązane do zakończenia realizacji inwestycji zamiennych do dnia 31 grudnia 1970 roku. Termin ten nie został zachowany. Przedstawiony protokół zdawczo - odbiorczy spisany w dniu [....] 1975 opisuje części składowe kompleksu magazynowego, jednakże nie odwołuje się do żadnego planu realizacyjnego, ani załącznika graficznego. W załączniku rozliczenia inwestycji z dnia [....] .1973 występują różnice pomiędzy planem, a realizacją co oznacza, że nie zrealizowano inwestycji w całości. Również wymieniony protokół odbioru jest niekompletny, gdyż posiada braki dotyczące dokumentów projektowo- kosztorysowych, dziennika budowy, protokołów odbiorów częściowych. Decyzją z dnia 26 lutego 2008 roku znak [....] Wojewoda [....] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.. Rozpatrzywszy wniesione odwołanie i całość materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, że nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości - nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ podał przy tym, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia, której nastąpiło wywłaszczenie. Stąd też w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, prawidłowa jego ocena winna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej, w szczególności treści samego wniosku o wywłaszczenie, treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Organ podzielił przy tym pogląd prawny i ustalenia organu I instancji wskazując, że cel wywłaszczenia przedmiotowych parceli należy określić jako urządzenie obiektu magazynowego, obejmującego zarówno budynki magazynów jak i całą infrastrukturę techniczną oraz strefy ochronne wynikające z wojskowego charakteru przedmiotowej inwestycji. Na takie określenie celu wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu nieruchomości wskazuje także decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [....] z dnia 24 kwietnia 1969 r. zmieniająca decyzje: Nr [....] z dnia 21 kwietnia 1965 r. - ustalającą lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie tzw. " [....] " oraz Nr [....] z dnia [....] 1965 r. - ustalającą lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M. powiat K. , wydane na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. i orzekająca, iż prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo -Budowlany w K. , a całość terenu objętego tymi decyzjami będzie użytkowana przez Wojsko Polskie. Z kolei treść pisma Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 9 marca 1978 r. znak [....] oraz treść odrysu z mapy katastralnej obejmującego teren wsi M. , stanowiący załącznik do tego pisma, wskazuje, iż dla opisanego wyżej obiektu magazynowego wyznaczono strefę ochronną o szerokości 300 m, w której obowiązywał bezwzględny zakaz wznoszenia wszelkich obiektów kubaturowych oraz prowadzenia prac inwestycyjnych bez uzgodnienia z właściwymi organami. Ponadto na rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami terenu przeprowadzonej [....] 2006 r. przedstawiciele Agencji Mienia Wojskowego, podkreślili, iż sposób zagospodarowania kompleksu wojskowego ze względu na specjalne jego przeznaczenie wymagał zachowania stref ochronnych. Powyższe ustalenia oraz dokumentacja pochodząca z lat 1971-1972, rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą Obiekty Zamienne w M. Budowa nr l, zgodnie z którą prace dotyczące wybudowania kompleksu magazynowego podjęto [....] 1971 r. a zakończono 15 kwietnia 1972 r., wskazują, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Teren parceli 1. kat. [....] b. gm. kat. M. zajęty został w części pod budynki magazynowe, drogę dojazdową oraz ogrodzenie kompleksu wojskowego, natomiast w pozostałej części stanowi grunt wolny od zabudowy, który spełniał funkcję ochronną. Sposób zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej parceli należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu magazynowego z uwzględnieniem konieczności istnienia tzw. strefy ochronnej budynków magazynowych. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce modyfikacja celu wywłaszczenia, ponieważ została całkowicie zachowana funkcja terenu wywłaszczonego jako obiektu magazynów wojskowych. Z decyzją organu drugiej instancji nie zgodzili się A.B. , D.W. , M.P. , W.K. , S.K. , T.K. oraz K.K. , wnosząc w terminie wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając decyzję w całości i domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podnosili, że przedmiotowa parcela nigdy nie została zużyta na cel budownictwa, na jaki została wywłaszczona, a więc zgodnie z art. 136 - nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców. Od tej zasady ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw. Nadto skarżący wskazywali, że rozpatrując sprawy sygn. akt: IISA/Kr 1220/07 i 1221/07 oraz IISA/Kr 2308/02 w identycznym stanie faktycznym, w sprawach dotyczących tego samego terenu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił odmowne decyzje organów I i II instancji. Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 roku sygn. akt II SA/Kr 419/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. W wyniku skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w K. oraz A.B. , M.P. , S.K. , T.K. i W.K. , D.W. , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2009 roku, sygn. akt I OSK 1462/08, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a to - art. 134, 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał, że za chybiony i wadliwie postawiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 134.§ 1 stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 2 ustawy, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu lub czynności. Zatem o naruszeniu wskazanych przepisów można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo nie stwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie nie uzasadniono zarzutu naruszenia powyższego przepisu tego rodzaju argumentami, co oznacza jego bezzasadność. Także zarzut naruszenia art. 135 ustawy jest bezpodstawny, jako że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, nie zaś - jak w rozpoznawanej sprawie - gdy skargę oddalono. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a Sąd I instancji powinien poddać szczególnie gruntownej analizie te wszystkie jej aspekty , w których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków oraz twierdzeń stron postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie pozwalały na oddalenie skargi, w szczególności jeśli uwzględni się stawiane przez stronę skarżąca zarzuty. W tym zatem zakresie (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.) złożona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sąd odwoławczy uznał ponadto, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czyli art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię. W postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia, dopiero bowiem wtedy możliwe staje się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany, w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, na jaki cel wywłaszczona została m.in. przedmiotowa nieruchomość, uznał przy tym, że w rozpatrywanej sprawie pierwotnym celem, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, była budowa magazynów wraz z zapleczem. Organy prowadzące postępowanie zwrotowe winny były zatem ustalić, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany na całej (czy też jedynie tylko na części) wywłaszczonej nieruchomości. Wydanie natomiast decyzji odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd I instancji stanowiska organów orzekających, że cel na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona (czyli budowa magazynów z zapleczem) został zrealizowany na całym jej obszarze, uznać należy za wadliwe, bo nie znajdujące uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym i obowiązujących przepisach prawa (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), a w szczególności naruszające przepisy art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na zasadę z art. 190 p.p.s.a. winno ono uwzględniać wiążący charakter wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2009 roku, sygn. akt I OSK 1444/08. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny był zatem związany zapatrywaniami prawnymi, wyrażonymi w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 6 października 2009 roku, sygn. akt I OSK 1462/08. Ocena prawna prezentowana w tym wyroku dotyczy nie tylko przepisów regulujących postępowanie sadowoadministracyjne. Ma ona za przedmiot stosowanie przez organy administracji publicznej norm proceduralnych oraz materialnoprawnych, zaś została ściśle powiązana ze stanem faktycznym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., uznając jednocześnie, że sytuacja taka nie pozwalała na oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W wyroku kasacyjnym zaznaczono, że rozpoznawana sprawa nie została bowiem należycie wyjaśniona przez organy orzekające co do jej istoty, czyli wyjaśnienia celu, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, oraz ustalenia wszystkich istotnych okoliczności warunkujących możliwość podjęcia rozstrzygnięcia na mocy art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd drugiej instancji uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wadliwie, ponieważ wydane zostały merytoryczne decyzje administracyjne negatywnie rozstrzygające żądania wnioskodawców w sytuacji, w której postępowanie wyjaśniające w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mogło zostać prawidłowo uznane za zakończone. Normy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zostały przez organy orzekające naruszone na skutek co najmniej przedwczesnego wydania decyzji administracyjnych, których racje decyzyjne nie znajdują pełnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. Wydany w sprawie niniejszej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera również jednoznaczne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego. Jak wskazano w tym orzeczeniu, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 tej ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 tej ustawy (ust. 3). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 tej ustawy (ust. 4). W przypadku nie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (ust. 5). Zgodnie zaś z treścią art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Z przepisu tego wynika, że zbędność przejętej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe staje się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany, w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Dopiero wówczas powstaje zatem możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W tej zatem kwestii Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny i art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do tego, by w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Przepisy k.p.a. nie ograniczają zatem sposobu dowodzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie do tzw. dowodów bezpośrednich. Jednocześnie sąd odwoławczy po raz kolejny podkreślił, że doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, na jaki cel wywłaszczona została m.in. przedmiotowa nieruchomość. Jak wynika z analizy akt sprawy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 24 grudnia 1968 r. wskazuje ogólnie, że wywłaszczenie miało nastąpić na cele budownictwa. Równocześnie jednak decyzja ta odwołuje się w uzasadnieniu do decyzji Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej z dnia [....] 1965 r. nr [....] , która ustalała lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w miejscowości M. Z treści zaś wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. z dnia [....] 1968 r. wynika, że wnioskowane wywłaszczenie miało nastąpić na rzecz Skarbu Państwa pod budowę inwestycji zamiennych w M. Również z zapisów "Programu inwestycji zamiennych w garnizonie K. " datowanego na dzień [....] 1964 r. wynika, że teren miejscowości M. będzie stanowił rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem, na którym ma być zlokalizowanych 17 magazynów o różnej powierzchni, zbiornik przeciwpożarowy, drogi dojazdowe do magazynów, wartownia i ustęp suchy, dwa rzędy ogrodzenia oraz ogrodzenie ostrzegawcze (pkt VI B oraz B). W tej sytuacji ustalenie, że na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia winno być poprzedzone nie budzącym wątpliwości skonkretyzowaniem tego celu oraz analizą, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze przedmiotowej nieruchomości, czy też jedynie na jej części. Ustalenia te są istotne ze względu na dyspozycję art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Materiał dowody zgromadzony w aktach administracyjnych w tych kwestiach jest fragmentaryczny , rodzi wątpliwości, których nie wyjaśniono w toku postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się co prawda mapa z dnia [....] 2006 r. obrębu M. , [....] sporządzona przez T.C. , z której można wnioskować, że wywłaszczona przedmiotowa działka o dawnym numerze [....] stanowi obecnie części działek o numerach: [....],[....],[....], , objętych księgą wieczystą [....] , położonych w M. gmina W. Jednakże powoływanie się przez organy orzekające w sprawie zwrotu na treść znajdującego się w aktach sprawy "Protokołu" z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu (w tym i terenu dawnej działki nr .... ), przeprowadzonej w dniu [....] 2006 r., jako dowodu na fakt zrealizowania celu wywłaszczenia, jest co najmniej wadliwe i niezasadne. Treść tego protokołu dotyczy bowiem całego kompleksu wojskowego K-5620, a nie poszczególnych działek wchodzących w jego skład (str. 2 i 3 protokołu). Nie precyzuje on stanu zagospodarowania poszczególnych działek, w tym i przedmiotowych działek objętych wnioskiem o zwrot, nie wskazuje jakie jest konkretne usytuowanie przedmiotowych działek i jaki jest szczegółowy stan ich zagospodarowania. W zasadzie jedynie z map dołączonych do akt sprawy, a nie z decyzji, można się domyślać, czy na działkach objętych wnioskiem stoją magazyny, czy też działki te są tylko porosłe trawą, lub też pokryte instalacjami betonowymi, należącymi do ogrodzenia całego kompleksu, albo czy przebiega przez nie wewnętrzna droga dojazdowa. W uzasadnieniach wydanych decyzji organy orzekające wypowiadają się każdorazowo tylko o całym wielkim kompleksie, a nie ustosunkowują się do konkretnej sytuacji na poszczególnych działkach objętych wnioskiem o zwrot. Podsumowując powyższą analizę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie pierwotnym celem, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, była budowa magazynów wraz z zapleczem. Pamiętać trzeba przy tym, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosowanie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, mając także na uwadze, że późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, jak również jego rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. Przy tak sprecyzowanym celu wywłaszczenia konkretnej nieruchomości organy prowadzące postępowanie zwrotowe winny były zatem ustalić, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany na całej (czy też jedynie tylko na części) wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenia te winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w nie budzących wątpliwości materiałach dowodowych np. planach, mapach geodezyjnych, z których jasno by wynikało, kiedy i w jaki konkretnie sposób przedmiotowa nieruchomości została zabudowana, jakim rodzajem zabudowy i w których częściach nieruchomości poszczególne części zabudowy (takie jak budynki, drogi, ogrodzenie, itp.) zostały zlokalizowane. Dopiero bowiem wówczas dla organów orzekających powstałaby możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu całej (lub części) wywłaszczonej nieruchomości. Wydanie natomiast decyzji odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego uznać należy za wadliwe jako nie znajdujące uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym i obowiązujących przepisach prawa (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), a w szczególności naruszające przepisy art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż dla załatwienia sprawy administracyjnej istotne jest, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został określony jako "budownictwo", a nie "strefa ochronna". Strefę ochronną dla obiektów zlokalizowanych na terenie wsi M. wyznaczono, co do nie wywłaszczonych nieruchomości dopiero w 1973 r., co wynika wprost z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 12 września 1973 r., a w stosunku do terenów wywłaszczonych dopiero w 1978 r., co wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia [....] 1978 r. skierowanego do Naczelnika Gminy W. Zatem wyznaczenie strefy ochronnej, które nastąpiło w 10 lat po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę istnienia (lub nieistnienia) przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wynikającej z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie może mieć wpływu na ocenę możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Będąc związanym przytoczoną wyżej oceną prawną oraz wynikającymi z niej w konkretnych stanie faktycznym niniejszej sprawy szczegółowymi wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyczerpują dostrzegane przy ponownym rozpoznaniu sprawy uchybienie popełnione przez organu administracji publicznej w toku postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Obie decyzje organów administracji publicznej zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto z rzutującą na ich treść rozstrzygnięcia obrazą przepisów prawa materialnego. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publiczne są zobligowane do uwzględnienia wskazań zarówno niniejszego wyroku, jak i wcześniejszego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ich obowiązkiem będzie zatem przeprowadzenie postępowania w sprawie zgodnie z wymogami art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w celu jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości ustalenia, czy pierwotny cel wywłaszczenia, jakim była budowa magazynów, został, czy też nie został zrealizowany, na całej wywłaszczonej nieruchomości, względnie jedynie na jej części. Następnie, na podstawie rzetelnych, wyczerpujących i znajdujących oparcie w uzupełnionym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym ustaleń faktycznych organy administracji publicznej będą obowiązane rozważyć, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zawarte w przepisach prawa materialnego, a mianowicie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszym toku sprawy wiążący będzie również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym skoro cel wywłaszczenia został określony jako "budownictwo", a nie "strefa ochronna", wyznaczenie strefy ochronnej, które nastąpiło w 10 lat po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę istnienia (lub nieistnienia) przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wynikającej z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie może mieć wpływu na ocenę możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze , Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.