I OSK 690/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1219/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. ( sygn. akt I SA/Wa 1219/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1991 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto G. własności nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. [...], oznaczonej jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji, wydanej w trybie nadzorczym wskazano, iż w sprawie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego nie zostało wykazane, aby wyżej opisana nieruchomość stanowiła w dniu [...] maja 1990r. - tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 1990r. Nr 32, poz.191) - własność Skarbu Państwa. Rozpatrując sprawę z wniosku Miasta G. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. i decyzji [...] października 2005 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Organ podtrzymał swoje, poprzednio wyrażone stanowisko, że materiał dowodowy, zgromadzony w postępowaniu komunalizacyjnym nie zawierał żadnych danych, pozwalających na ustalenie stanu prawnego w/w nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] brak było oznaczenia dokumentu, na podstawie którego przyjęto, iż Skarb Państwa stał się właścicielem w/w nieruchomości. Powyższy pogląd organ centralny podtrzymał, rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Minister podkreślił przy tym, że w aktach sprawy komunalizacyjnej brak było dokumentów potwierdzających nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, a prawo jej własności na rzecz Gminy Miasta G., zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] na podstawie decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1991 r. Zdaniem Ministra, dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy takie dokumenty jak: kopia zaświadczenia z Sądu Rejonowego w G; Wydział V Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 2003 r., wyrys z ewidencji gruntów i kartoteka oznaczenia hipotecznego (przedwojennego) działki nie przesądzały o istnieniu tytułu prawnego Skarbu Państwa do spornej nieruchomości w dniu komunalizacji. Ponadto, w ocenie Ministra, organ orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1991 r. nie naruszył też w sposób rażący prawa materialnego w postaci art. 3 i 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż ocenił jedynie zebrany w sprawie materiał dowodowy, z którego wprost wynikało, iż w postępowaniu komunalizacyjnym nie ustalono stanu własności komunalizowanego mienia, co stanowiło wadę eliminującą z obrotu prawnego dotychczasowe rozstrzygnięcie tj. decyzję Wojewody G. z dnia [...] marca 1991 r. Wg organu, powoływane także przez skarżącą Gminę wyroki sądowe, zapadłe w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, nie stanowiły dowodu, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość była własnością Skarbu Państwa. Skutki prawne zaś, wywołane wspomnianymi wyrokami nie mogły mieć również z przyczyn obiektywnych wpływu na ocenę zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Na wyżej przedstawioną decyzję Gmina Miasto G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że Gmina sprawuje faktyczne i prawne władztwo nad przedmiotową nieruchomością nieprzerwanie od czasów wojennych, o czym miały – wg skarżącej - świadczyć wpisy w księdze wieczystej Kw nr [...]. Wywodzono przy tym, że dawna księga wieczysta tom [...] wykaz [...] G., prowadzona przed 1992 r. zaginęła i nie została odtworzona, i w związku z tym nie było możliwe uzyskanie dla celów postępowania komunalizacyjnego odpisu tej księgi. W ocenie skarżącej jednak dowody w postaci kartotek gruntowych z okresu przedwojennego i z czasów powojennych oraz wypisy z ewidencji gruntów były wystarczające do przyjęcia, iż Skarbowi Państwa przysługiwał przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości a zatem decyzja komunalizacyjna odpowiadała prawu. Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację oraz dodatkowo akcentował, iż wypisy z rejestru gruntów oraz kartoteki gruntowe, na które powoływała się skarżąca, nie są dokumentami stwierdzającymi prawo własności do nieruchomości. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie była ona zasadna. Sąd podkreślił, że kwestionowane decyzje zostały wydane przez organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a nie w postępowaniu komunalizacyjnym. Organ nadzoru, działając zaś jako organ kasacyjny, rozpatrywał w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie mógł rozstrzygać żadnej, innej kwestii merytorycznej. W szczególności, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie był władny rozpatrywać sprawę co do istoty, tak jak mógł to czynić w postępowaniu zwyczajnym Zdaniem Sądu Wojewódzkiego - analiza przeprowadzonego postępowania nadzorczego, zakończonego zaskarżoną decyzją - nie uzasadniała przyjęcia, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r. dotknięta była wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie zostało bowiem należycie przeprowadzone. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006 r. - w świetle materiału dowodowego i motywów podanych przez Ministra w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. - miała uzasadnione podstawy. Sąd podkreślił, że organ nadzoru prawidłowo wyjaśnił treść wskazanego – jako podstawę prawną decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1991 r. - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych podkreślając, że podstawowym wymogiem przewidzianym w tym przepisie była przesłanka by mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, stanowiło własność Skarbu Państwa w dacie 27 maja 1990 r. Żaden zaś ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wskazywał, aby przedmiotowa nieruchomość, w tej dacie, stanowiła własność Skarbu Państwa. Sąd podzielił w tej mierze stanowisko Ministra, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - wypisy z rejestru gruntów, czy też kartoteki gruntowe z okresu przedwojennego i z czasów powojennych nie stanowiły dowodu potwierdzającego tytuł własności, bo spełniały one jedynie funkcję informacyjną. Odnosząc się natomiast do zarzutu podnoszonego przez skarżąca Gminę, że osoby, biorące udział w postępowaniu w charakterze uczestników, nie posiadały przymiotu strony, Sąd Wojewódzki uznał, że osoby te miały interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, gdyż ich poprzednik prawny – J. B. na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego w G. została wprowadzona w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 31 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) prawomocne postanowienie sądu o przywróceniu posiadania nieruchomości, mającej urządzoną księgę hipoteczną (gruntową) ulega ujawnieniu, jeżeli osoba, na rzecz której orzeczono przywrócenie posiadania, nie jest właścicielem nieruchomości. W myśl natomiast art. 33 powołanego wyżej dekretu osoby, którym przywrócono posiadanie nabywają tytuł własności majątków przez przedawnienie (zasiedzenie) 10-letnie. Co prawda, w przedmiotowej sprawie prawo J. B. nie zostało ujawnione w księdze wieczystej i nie została przeprowadzona również sprawa o stwierdzenie nabycia własności w drodze zasiedzenia lub przedawnienia na podstawie art. 33 w/w dekretu, jednakże posiadanie jest – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - w myśl przeważającego poglądu w doktrynie stanem faktycznym, z którego wynikają skutki prawne o charakterze majątkowym, a w związku z tym stanowi ono składnik majątku posiadacza, a bezprawny uszczerbek dotyczący tego składnika stanowi szkodę w rozumieniu przepisów o czynach niedozwolonych a ponadto jest to stan faktyczny dziedziczny. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Miasto G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przyjęcie przez Sąd I instancji, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji dekomunalizacyjnej nie naruszył w rażący sposób art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych uznając, że Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest: -) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 k.p.a. poprzez nie uznanie dowodów zgłoszonych przez skarżącą za wystarczające, -) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. tj. uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżone decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1991 r. nie są dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Gmina Miasto G. wnosiła o (cyt.): "1) uchylenie w trybie art. 135 w zw. z art. 193 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości, jak również poprzedzających go decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji I w instancji, 2) w sytuacji gdyby Sąd przyjął, że zachodzą przesłanki zastosowania art. 188 p.p.s.a.,(...) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku stwierdzającego nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dn.[...].03.2006r i nr [...] z dnia [...] października 2005 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta G. własności nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. [...], oznaczonej jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]" wraz z zasądzeniem kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono, że z uwagi na fakt, iż księga wieczysta - tom [...] wykaz [...] G., prowadzona dla przedmiotowej nieruchomości przed 1992 r. - zaginęła oraz nie została odtworzona, nie było możliwym przeprowadzenie przez Wojewodę G., w postępowaniu komunalizacyjnym, dowodu z odpisu z w/w księgi wieczystej. W tej sytuacji zatem – zdaniem skarżącej kasacyjnie - Minister, przed wydaniem decyzji dekomunalizacyjnej, winien wykorzystać i ocenić archiwalne dokumenty ( kartoteki gruntowe z okresu przedwojennego i czasów powojennych oraz wypisy z ewidencji gruntów ), które w wystarczający sposób dowodziły, że przez kilkadziesiąt lat Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności do spornej nieruchomości. Twierdzono również, że spisy inwentaryzacyjne były podane do publicznej wiadomości i nie zgłoszono do ich treści żadnych zarzutów w trybie art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych. Skarżąca kasacyjnie Gmina podkreślała też, że – wbrew przepisom art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, dokonał wybiórczej oceny dowodów - nie zważając na całokształt okoliczności wynikających z różnych dokumentów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które w analizowanej sprawie nie okazały się zasadne. W skardze kasacyjnej niepoprawnie również sformułowano wnioski, o których mowa w art. 176 P.p.s.a. W przypadku bowiem uchylenia zaskarżonego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 185 P.p.s.a.), albo – działając na zasadzie art. 188 P.p.s.a. – uchylając zaskarżone orzeczenie jednocześnie rozpoznać skargę. Ten ostatni przypadek może jednak mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy naruszenie prawa dotyczy wyłącznie prawa materialnego. W przedmiotowej zaś skardze kasacyjnej zarzuty odnosiły się do obu podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, a więc domaganie się w tej sytuacji wydania przez Sąd Odwoławczy rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 188 P.p.s.a. było niekonsekwentne. Przedstawiona wyżej skarga kasacyjna nie była także zasadna pod względem merytorycznym. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Słuszne bowiem było stanowisko Sądu, iż wypisy z rejestru gruntów, jak również kartoteki gruntowe z okresu przedwojennego i czasów powojennych nie mogły stanowić dowodu, świadczącego o tytule własności nieruchomości. Podstawowym zadaniem ewidencji gruntów jest bowiem rejestracja stanów prawnych i faktycznych dotyczących nieruchomości. Zatem, zgromadzone w tym rejestrze dane mają jedynie walor informacyjny ( techniczny). Nie wiąże się zaś z nimi domniemanie istnienia prawa, w związku z powyższym dokumentacja geodezyjna nie może przesądzać o tytule prawnym. Kwestie prawne ustalane być mogą jedynie w oparciu o: treść księgi wieczystej, treść aktu notarialnego lub na podstawie niektórych orzeczeń sądowych i niektórych decyzji administracyjnych. W tym miejscu wyjaśnić jednak trzeba, że w analizowanej sprawie nie mogły stanowić dowodu wpisy w księdze wieczystej Kw nr [...], bowiem księga ta została dopiero założona na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Księga ta nie mogła decydować zatem o tytule prawnym do spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała także okoliczność, iż powództwo wniesione przez: K. B., W. B., M. K., E. N., I. B. i A. B. – jako następców prawnych J. B. - przeciwko Gminie Miasta G. o uzgodnienie w/w treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało prawomocnie oddalone ( wyrok Sądu Wojewódzkiego w G. z dnia [...] października 1997 r., sygn. akt [...]). Treść powyższego wyroku determinowana bowiem była jedynie brakiem legitymacji czynnej po stronie powodowej. Z ustaleń Sądu natomiast nie wynikało, aby w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do przedmiotowej nieruchomości należało do Skarbu Państwa. Z tych powodów nietrafnym był zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 k.p.a. poprzez nie uznanie dowodów zgłoszonych przez skarżącą za wystarczające. Niezasadnym było także zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zarzut ten przy tym należy rozpatrywać w kontekście prawa materialnego, do której to kategorii należy w/w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Podkreślić przy tym jednocześnie wypada, że ponieważ w analizowanej sprawie kwestionowana była decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej a nie decyzja komunalizacyjna, to zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie był już – co do zasady – sformułowany właściwie. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. winien być w takiej sytuacji powiązany z zarzutem naruszenia wspomnianego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co nie zostało jednak w skardze kasacyjnej uczynione. W związku z powyższym należy stwierdzić, że brak było w tej sprawie podstaw do zastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., gdyż zaskarżona do Sądu decyzja była legalna. Jak wynika z akt sprawy, przed II Wojną Światową właścicielką nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. [...] była M. H., która w dniu [...] lipca 1938 r. darowała ją swojej córce – J. B. ( akt notarialny nr [...]). Umowa ta, z uwagi na fakt, że zawierana była zgodnie z obowiązującym wówczas w G. prawem rzeczowym tj. Kodeksem Cywilnym Niemieckim wywarła jedynie skutek obligacyjny i wymagała ( dla wywarcia skutku rzeczowego ) dokonania tzw. powzdania, czyli zawarcia umowy rzeczowej i dokonania konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej ( § 873 k.c.n.), do których to czynności w rzeczywistości nie doszło. Ponieważ J. B. nie podjęła po 1945 r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości żadnych działań, które doprowadziłyby do nabycia przez nią prawa własności ( księga wieczysta w czasie wojny zaginęła), to należy przyjąć, że sporny grunt aktualnie stanowi własność spadkobierców M. H. Powyższe nie wyklucza oczywiście możliwości prawnych dochodzenia przez spadkobierców J. B. przysługujących im praw, ale - na dzień dzisiejszy - prawa takie nie zostały w odpowiednim trybie przez sąd powszechny stwierdzone. W tych warunkach twierdzenie, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej, w części w której stwierdzała ona nabycie przez Miasto G. własność nieruchomości położonej przy ul. Ś. [...] rażąco naruszała prawo, co skutkować winno stwierdzeniem przez Sąd Wojewódzki jej nieważności ( art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), było całkowicie nieuprawnione. Na pogląd ten nie miał także wpływu fakt, że okupacyjne władze niemieckie, pozbawiły w czasie II Wojny Światowej J. B. posiadania przedmiotowej nieruchomości. Posiadanie to zostało, nawiasem mówiąc, przez nią odzyskane po wojnie (postanowienie Sądu Grodzkiego w G. z dnia [...] listopada 1945 r.). Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała zatem usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.