II SA/Gd 711/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2009 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Gminie ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 500,00 (pięćset) zł. Opisaną wyżej zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 25 marca 2009 r. Nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty warunków tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...], działki nr [...] oraz działki o nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym Ł. gmina S., w związku ze wzrostem wartości gruntów na skutek uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy S. [...] o warunkach zabudowy działki nr 223 położonej we wsi Ł. gmina S. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Skargę na decyzję SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina S., w imieniu której występuje Wójt Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, ponieważ została wniesiona przez podmiot niebędący stroną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1 – 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina reprezentowana przez Wójta wniosła skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą decyzję Wójta Gminy jako organu administracji publicznej pierwszej instancji. Zdaniem Sądu w niniejszym przypadku rozstrzygnąć należało kwestię zarówno co do tego, iż skarżącym jest organ uprawniony do reprezentowania Gminy S. jak i orzekający w sprawie organ administracji pierwszej instancji. Odnosząc się do możliwości zaskarżenia decyzji organu odwoławczego przez wydający decyzję organ pierwszej instancji zauważyć trzeba, że powszechnie w orzecznictwie skargę taką uważa się za niedopuszczalną. Przytoczyć trzeba w tym miejscu stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 398/00 (niepubl., Baza orzeczeń LEX nr 54728), według którego "na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego jednolicie prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych (por. m. In. postanowienie NSA z dnia 22 października 2002 r., sygn. akt II S.A./Gd 2242/02, niepubl.). Podzielając ten pogląd wskazać należy, że skarga wniesiona przez Wójta Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego działającego jako organ odwoławczy w stosunku do decyzji wydanej przez tego Wójta w sprawie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości (renty planistycznej) jest niedopuszczalna. Przyjmując zaś, że skarga wniesiona została przez Wójta w imieniu Gminy S. stwierdzić trzeba, że w tym konkretnym przypadku gmina nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji dotyczącej renty planistycznej. Stosownie do treści przepisu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, przyznano uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: - każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz - w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej (jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina, w imieniu której działa Wójt Gminy, wniosła skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję tego wójta jako organu administracji publicznej pierwszej instancji. Ponieważ skarżąca gmina nie należy do drugiej ze wskazanych powyżej kategorii określonych w art. 50 należy przyjąć, iż aby mogła wnieść skutecznie skargę, musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku miedzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga bowiem może dotyczyć tylko jej "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno - prawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie gmina nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji dotyczącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dopuszczalność, według orzecznictwa Sądu Najwyższego, skargi gminy w sprawie, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt tej gminy oraz skargi miasta na prawach powiatu w sprawie, w której decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tego miasta działający jako starosta wynikała z interesu prawnego gminy opartego na prawie własności nieruchomości (vide: wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00, OSNIAPiUS z 2002 r. Nr 1, poz.4, z dnia 9 listopada 2001 r. III RN 189/01, OSNIAPiUS z 2002 r., nr 8, poz. 177). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2002 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2747/00 (Wspólnota z 2002 r. nr 47-48, poz. 52) uznano, że gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ, np. wójt, burmistrz, prezydent, brał udział w tym postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, przewidzianym w art. 106 kpa. Przedstawione stanowiska, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wskazują, że dopuszczalność wniesienia skargi przez gminę uzależniona jest od posiadania przez nią interesu prawnego, który może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. m. In. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1693/97; z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, nie publikowane). Interes Gminy S. w niniejszej sprawie ma charakter ekonomiczny, bowiem ustalona opłata stanowi daninę publiczną na rzecz gminy. Publicznoprawny charakter tej opłaty wyłącza drogę przed sądem powszechnym w razie sporu co do jej wymierzenia oraz wysokości (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2001 r., III CZP 30/07, OSN z 2002 r., Nr 2, poz. 16). Podstawą przysporzenia nie jest stosunek cywilnoprawny lecz jak wskazuje się w skardze art. 63 ust. 3 w związku z 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Przepis ten mógłby być jedynie źródłem normy z zakresu prawa administracyjnego, przyjmując, że zawiera upoważnienie dla organu administracji publicznej do władczego rozstrzygnięcia o obowiązku podmiotu, który nie jest mu podporządkowany. Zatem źródłem dochodu gminy w postaci opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości miejscowego uwagi na uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłby jedynie stosunek administracyjnoprawny. Fakt, że gmina jest beneficjentem wskazanego stosunku administracyjnego nie przesądza o uznaniu jej za podmiot tego stosunku. Może to stanowić podstawę do uznania, że gmina ma interes faktyczny w ustaleniu tej opłaty (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1831/02, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/ Gd 2168/02 niepubl., w sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej). W konsekwencji przedstawionych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca Gmina nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, dotyczącą opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy Nr [...] o warunkach zabudowy, ustalonej przez organ tej gminy i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niedopuszczalną odrzucił. O zwrocie z urzędu uiszczonej w sprawie opłaty od skargi w kwocie 500,00 zł orzekł WSA na mocy art. 232 § 1 pkt 1 lit. a wskazanej wyżej ustawy.