II OSK 1438/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1331/09 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki odmówił nałożenia na inwestora K.L. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w Krakowie, jak również orzekł, że przedmiotowe roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wobec stwierdzenia samowolnego wykonania przez inwestora robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany szczytowej tego budynku, postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2004 r., na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki nakazał inwestorowi przedłożenie orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, z uwzględnieniem zakresu i sposobu doprowadzenia powyższych robót do stanu zgodnego z przepisami. Na postanowienie to skarżąca złożyła zażalenie, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2005 r. Inwestor wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego wskazanym postanowieniem. Analiza dostarczonego "Orzeczenia technicznego" opracowanego przez mgr inż. arch. A.C. uzasadnia zaś stwierdzenie, że przedmiotowe roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiatu Grodzkiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną dokonaną w sprawie przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnił, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Nie stanowią one także rozbudowy budynku, a zatem nie podlegają regulacjom zawartym w przepisie art. 48 i 49b wymienionej ustawy. Roboty zostały zakończone, na co wskazuje zapis znajdujący się w protokole oględzin z dnia 29 stycznia 2004 r. Inwestor wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. przedkładając orzeczenie techniczne wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Wynika z niego, że inwestor dokonał ocieplenia ściany szczytowej budynku, przy czym nie stwierdzono nieprawidłowości, nie zostały ujawnione inne usterki wymagające poprawki, a na obecnym etapie nie zachodzi konieczność wykonania prac dodatkowych. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw by uznać przedstawione przez inwestora orzeczenie techniczne za nieprawidłowe i nierzetelne. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w przypadku robót budowlanych, które zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, lecz bez wymaganego prawem pozwolenia albo zgłoszenia, pozwala organom nadzoru budowlanego na doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie w drodze decyzji obowiązku wykonania niezbędnych czynności bądź robót budowlanych. Skoro ustalono, że roboty budowlane wykonane samowolnie są zgodne ze sztuką budowlaną, organ nadzoru budowlanego wydał w oparciu o wskazany przepis decyzję odmawiającą nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie oznacza konieczności doprowadzenia do stanu poprzedniego obiektu budowlanego, w którym zostały wykonane roboty budowlane. W skardze do Sądu I instancji skarżąca poinformowała o wszczęciu przez Prokuraturę Rejonową dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie postępowania przeciwko mgr inż. arch. A.C. oraz funkcjonariuszowi Policji postępowań karnych związanych z poświadczeniem nieprawdy w kwestiach związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego. Na rozprawie dnia 8 lipca 2008 r. wyjaśniono, że zdaniem skarżącej doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem winno polegać na usunięciu rur wodnych, instalacji elektrycznej, wentylatora i ocieplającego styropianu, zamontowanych na szczytowej ścianie budynków przy ul. [...] w Krakowie, oznaczonych numerami [...] i [...], bowiem powyższe elementy powodują, że inwestor naruszył prawo własności skarżącej. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 735/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. W wyniku skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 133/09 uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do tego, że w sprawie zastosowanie powinien mieć tryb postępowania legalizacyjnego przewidziany w art. 50 i następnych Prawa budowlanego. Uwzględniając stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagał uprzedniego sprawdzenia czy zrealizowane roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze stanem prawnym. Tymczasem Sąd I instancji dokonując oceny legalności kontrolowanej decyzji ograniczył się do oceny orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości wykonanych robót w sytuacji, gdy norma prawna zastosowana w sprawie wymagała oceny wykonywanych robót budowlanych zgodnie z prawem. Orzeczenie techniczne dotyczące prawidłowości wykonanych robót obejmuje znacznie węższy zakres, aniżeli ocena wykonywanych robót budowlanych zgodnie z prawem. W ramach bowiem tej ostatniej oceny mieści się też ustalenie, czy zaakceptowanie zrealizowanych robót budowlanych jako zgodnych z prawem jest możliwe z uwagi chociażby na zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowy pogląd skarżącej, że organ może zażądać oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Realizacja bowiem robót w warunkach uzasadniających zastosowanie omawianej normy prawnej może polegać na powiększeniu wymiarów obiektu budowlanego tak, że obiekt ten znajdzie się w obszarze nieruchomości będącej w dyspozycji osoby trzeciej. Doprowadzenie budowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem w takiej sytuacji, wymagać będzie oprócz spełnienia innych wymaganych prawem warunków, w tym technicznych, wykazania prawa do dysponowania zajętą pod budowę nieruchomością na cele budowlane. Sąd odwoławczy wskazał także, że do akt sprawy i to w toku postępowania administracyjnego składane były przez skarżącą opinie, ekspertyzy obejmujące ocenę techniczną zrealizowanych robót, a Sąd I instancji do tej dokumentacji w ogóle się nie odniósł, pomimo zarzutów skarżącej. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skargę należy uznać za zasadną w części, w której zarzuty skarżącej nawiązują do niewyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji stwierdził następnie, że ustalenia i ocena prawna stanu faktycznego została ograniczona w sprawie niniejszej w zasadzie do robót budowlanych dotyczących ocieplenia wspólnej ściany szczytowej obu budynków. Bez wyjaśnienia przyczyn tego stanu rzeczy – a więc z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., organy nadzoru budowlanego pozostawiły poza rozważaniami pozostałe kwestie dotyczące innych prac prowadzonych w tym samym czasie przez właściciela budynku przy ul. [...], nie wyjaśniając przy tym, czy ich realizacja podlega przepisom prawa budowlanego. Powyższe dotyczy w szczególności montażu rynien i klimatyzatora oraz przeprowadzania kabli. Również rozstrzygnięcie w kwestii zrealizowanego ocieplenia ściany szczytowej budynku przy ul. [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Wbrew wymogom wynikającym z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego obu instancji zaniechały ustalenia, czy realizacja robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany szczytowej budynku ul. św. [...] narusza uzasadnione interesy właścicieli nieruchomości przy ul. św. [...], w szczególności zaś, czy znajduje się ono faktycznie w granicach sąsiedniej nieruchomości, oraz czy inwestor wykazał prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a zatem czy możliwe jest w ogóle stosowanie tego przepisu, nie zaś art. 51 ust. 7 w zw. art. 51 ust. pkt 1. Także w kwestii zgodności objętych wnioskiem robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi nie przeprowadzono w sprawie niniejszej prawidłowego postępowania dowodowego. W szczególności, organ I instancji nie odniósł się do wszystkich twierdzeń, zarzutów i wniosków zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania. Poza sygnalizowanym już uprzednio nieuwzględnieniem niektórych zrealizowanych przez inwestora prac, również w kwestii samego ocieplenia ściany szczytowej budzi zastrzeżenia pominięcie zarzutów i wniosków zawartych w piśmie skarżącej z dnia 10 lipca 2004 r., do których nie odniesiono się w decyzji organu I instancji. Skarżąca domagała się w tym piśmie przeprowadzenia ponownych oględzin, wskazując na niedopuszczenie jej do przeprowadzonych poprzednio, a także na nieopowiadający rzeczywistości opis robót budowlanych, jaki zawarto w ocenie technicznej. Niektóre podnoszone przez skarżącą kwestie analizował potem organ II instancji, jednakże podawane w zaskarżonej decyzji motywy pominięcia zarzutów skarżącej pozostają w sprzeczności z tym, co wynika z obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji, nie jest bowiem tak, jak zdaje się przyjmować Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, że o kręgu osób dopuszczonych do oględzin decyduje właściciel przedmiotu poddanego tej procesowej czynności. Nie jest również tak, jak podaje się w zaskarżonej decyzji, że treść art. 12 ust. 6 Prawa budowlanego zwalnia organy administracji publicznej od oceny uwzględnionego przy rozstrzyganiu sprawy "Orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót" , opracowanego przez mgr inż. arch. A.C.. Przedmiotowe orzeczenie, jako dowód z opinii biegłego winno bowiem podlegać ocenie na zasadach przewidzianych w art. 80 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że niezależnie od wyżej wskazanych uchybień, odrębną podstawą do wydania rozstrzygnięcia była okoliczność wadliwej reprezentacją skarżącej oraz pominięciem w postępowaniu jako strony J.B. Z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że zarówno wniosek, jak i inne pisma skarżącej podpisywał J.B., występując jako jej pełnomocnik. W aktach administracyjnych brak jednak stosownego pełnomocnictwa Sąd I instancji zarzucił także, że żadna z wydanych decyzji nie zawiera popartych dowodami ustaleń co do kręgu stron, ani innych rozważań w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie nieważność postępowania – skarżąca zmarła bowiem w dniu 27 stycznia 2010 r. (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a), a jej spadkobiercom nie zapewniono udziału w sprawie (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zarzucono także naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, naruszenie art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 79 i art. 85 k.p.a. poprzez przyjęcie, że o kręgu dopuszczonych do oględzin nie decyduje właściciel przedmiotu poddanego tej czynności procesowej, a także naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. i J.B. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut nieważności postępowania skarżący uzasadnił tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał sprawę w dniu 1 lutego 2010 r., gdy będąca stroną postępowania K.B. zmarła w dniu 27 stycznia 2010 r. a w sprawie nie wzięli też udziału jej spadkobiercy. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną z chwilą śmierci K.B. utraciła zdolność sądową a jej spadkobiercy byli pozbawieni możliwości obrony swoich praw. Zaszły więc przyczyny nieważności postępowania przewidziane w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. Wyżej zaprezentowane stanowisko jest nieuzasadnione. Sprawa została rozpoznana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w dniu 18 stycznia 2010 r. a nie w dniu 1 lutego tegoż roku. W dniu jej rozpoznania K.B. jeszcze żyła a nadto reprezentował ją pełnomocnik ustanowiony w osobie jej męża J.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny skorzystał jednak z przepisu art. 139 § 1 p.p.s.a., który dawał mu podstawę do odroczenia ogłoszenia wyroku ze względu na zawiłość sprawy na okres 14 dni. Ogłoszenie wyroku w kilka dni po śmierci strony nie skutkowało nieważnością postępowania, skoro sprawa toczyła się z udziałem stron a Sąd miał obowiązek za podstawę wyroku wziąć stan prawny i faktyczny wynikający z akt sprawy, istniejący w dacie zamknięcia rozprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W sprawie nie zaistniała więc żadna z przyczyn nieważności postępowania. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy przez ich błędną wykładnię są nieuzasadnione z tego powodu, że wykładnia tych, mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów została w wiążący sposób dokonana w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającego wcześniej wydany wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 735/05. Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku wskazał, że właściwą drogą legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wykazaniu innych robót budowlanych, niż wzniesienie obiektu budowlanego, jest postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Postępowanie to służy doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i w jego toku organ może żądać oświadczenia wskazanego w art. 32 ust. 4 pkt 2 omawianej ustawy. Wykładnia wymienionych przepisów zawarta w wymienionym wyroku NSA wiązała – zgodnie z art. 190 p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie a strona, zgodnie z tym przepisem, nie mogła oprzeć zarzutów skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w wymienionym wyroku NSA. Błędne jest stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż pogląd Sądu I instancji, że właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku wszystkim stronom postępowania narusza art. 64 Konstytucji RP i art. 79 i 85 k.p.a. Chronione przepisami Konstytucji – prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i może być ograniczone ustawowo w zakresie nienaruszającym istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia takie przewidują wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem, zgodnie z art. 85 § 2 K.p.a., nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z tego Kodeksu strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 k.p.a.) a pozbawienie ich tego prawa naruszałoby ich podstawowe uprawnienia procesowe. Trafny jest więc pogląd Sądu I instancji, iż wszystkie strony postępowania powinny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotu sporu a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału. Za nieuzasadniony należy też uznać zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. a także wymienionymi wyżej przepisami prawa budowlanego. W obszernym i wnikliwym uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji szczegółowo wskazał szereg istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy dotychczas niewyjaśnionych i koniecznych do wyjaśnienia dla rozpoznania sprawy. Konieczność ta uzasadniała uchylenie zaskarżonych decyzji. Skarga kasacyjna nie przedstawiła więc uzasadnionych podstaw. Dlatego podlega ona oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.