I OSK 590/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 459/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie bezzasadnego ustawienia drogowego znaku zakazu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 437 (czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 459/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na czynność Prezydent W. w przedmiocie bezzasadnego ustawienia drogowego znaku zakazu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na czynność faktyczną Prezydenta Miasta W. polegającą na bezpodstawnym ustawieniu drogowego znaku zakazu przy wjeździe do nieruchomości przy ul. [...] w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 17 ust. 2 Konwencji o ruchu drogowym z dnia 19 września 1949 r. Protokół w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz Akt końcowy, art. 7, 21 oraz 22, 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 kpa, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pkt 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - poprzez niezastosowanie się do zawartych tam norm prawnych. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w W., przy ul. [...]. W pierwszych dniach marca 2008 r. przed wjazdem na ten teren postawiono znak drogowy B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o masie powyżej 1,5 tony", obowiązujący wyłącznie w niedzielę, co wpłynęło na sferę uprawnień skarżącej. Na nieruchomości tej była bowiem prowadzona działalność gospodarcza w postaci organizowania cotygodniowego (niedzielnego) kiermaszu przez spółdzielnię kupiecką, której spółka udostępniła nieruchomość. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta W. do usunięcia bezprawnie ustawionego znaku B-18. Wskutek wezwania znak usunięto. Na jego miejsce ustawiono natomiast znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Wydział Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego W. podjął działania zmierzające do segregacji ruchu na wjeździe na teren stadionu [...] położony w W. przy ul. [...]. Użytkownik tej nieruchomości zmienił dotychczasowy sposób użytkowania przez zorganizowanie tam cotygodniowego targowiska, którego funkcjonowanie generowało znaczny ruch pojazdów samochodowych. Użytkownik nie uzgodnił z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, naruszając ustawowy obowiązek, wynikający z art. 35 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, który nakłada na wprowadzającego zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego konieczność uzgodnienia włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą użytkowania obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu przyległego do pasa drogowego w każdą niedzielę, którego funkcjonowanie generowało dodatkowy ruch, zarówno pojazdów ciężarowych jak i samochodów o nieokreślonym tonażu, skumulowany w tym samym czasie w obrębie jednego wjazdu, mogła zagrażać jego konstrukcji. Prawdopodobieństwo wystąpienia zniszczeń w konstrukcji nawierzchni wjazdu organ poparł opinią wydaną przez prof. dr hab. inż. A. S., zastępcę Dyrektora Instytutu Inżynierii Lądowej Politechniki W., na okoliczność wpływu przejazdu samochodów ciężarowych na konstrukcję nawierzchni. Dodatkowym uzasadnieniem zmian organizacji ruchu drogowego w rejonie stadionu [...] przy ul. [...] była duża rotacja przyjeżdżających i odjeżdżających samochodów osób odwiedzających targowisko, Co mogło spowodować całkowite wyczerpanie miejsc parkingowych w obszarze ulic [...],[...],[...] i [...]. W celu poprawy istniejącej sytuacji, na posiedzeniu Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w dniu [...] marca 2008 r. Wydział Inżynierii Miejskiej wniósł o ustawienie znaku B-5 (1,5 tony) + tabliczka "obowiązuje w niedzielę" na wjeździe na teren stadionu [...] przy ul. [...]. Komisja zatwierdziła wniosek, zgodnie z przedłożonym projektem technicznym "Ograniczenie przejazdu dla pojazdów do 1,5 t na wjeździe na teren stadionu [...] przy ul. [...]", powierzając realizację Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wjazd na teren stadionu [...] znajdujący się w obszarze ograniczonym krawędzią jezdni ul. [...] i ogrodzeniem stadionu, nie jest drogą wewnętrzną. Jest integralną częścią pasa drogowego według art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiąc własność Gminy W. Pas ten jest z mocy prawa ogólnodostępną drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg powiatowych. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bezsporność stanu faktycznego i stosunków majątkowych dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., którą włada skarżąca spółka oraz pasa drogowego tej ulicy, stanowiącego nieruchomość będącą własnością Gminy W., zaliczonego do kategorii dróg powiatowych. Sporny pozostaje natomiast zakres kompetencji prezydenta miasta do rozstrzygania o segregacji ruchu drogowego odbywającego się w części pasa drogowego, położonego między jezdnią a nieruchomością będącą we władaniu skarżącej. Podstawą wykonywania czynności zarządczych na drogach publicznych jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zaskarżona czynność faktyczna, polegająca na umieszczeniu znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych", stanowiła akt realizacji kompetencji organu administracji publicznej, polegających na ustaleniu zasad ruchu na części przedmiotowej drogi publicznej. Podstawę do takich czynności stanowi ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Stąd istotna jest definicja drogi według tej ustawy, jako wydzielonego pasa terenu składającego się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiuje natomiast "zjazdu" oraz nie zalicza zjazdu do elementów składowych drogi. Zjazdem – według przepisów ustawy o drogach publicznych - jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja zjazdu uzupełniona jest §3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, według którego zjazdem jest część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Zawarcie w dwóch aktach normatywnych definicji zjazdu powoduje niejasność co do wiążącego unormowania w tym zakresie, co było przedmiotem postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt. OW 148/2004, II OW 95/2005, gdzie stwierdzono, że z definicji zjazdu zamieszczonej w ustawie o drogach publicznych wynika, że nie jest to część drogi, tak jak określiło to rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r., lecz jedynie miejsce dostępu do drogi publicznej. Przedmiotem sporu jest ustawienie znaku zakazu B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych, z tabliczką "Obowiązuje w niedziele" na wysokości wjazdu na teren stadionu [...] przy ul. [...], stanowiącej drogę powiatową. Skarżąca opiera swe roszczenia na naruszeniu jej uprawnień do dotychczasowego sposobu użytkowania tego terenu przez ustawienie tego znaku. Prawne podstawy rozpatrywanego przez Sąd sporu prawnego zawarte są w ustawie Prawo o ruchu drogowym oraz aktach wykonawczych do tej ustawy, które regulują kwestie znaków drogowych, a nie w przepisach z zakresu prawa cywilnego czy gospodarczego, na które głównie powołuje się skarżąca dla uzasadnienia jej żądań. Według § 15 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, znaki zakazu obowiązują na drodze, na której są umieszczone, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Kwestionowany znak B-5 spełnia wymogi określone przez stosowne przepisy. Obowiązuje bowiem na drodze powiatowej, na której został umieszczony, gdzie ruchem zarządza prezydent miasta, a nie na nieruchomości skarżącej. Według powołanego art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, drogą jest wydzielony pas terenu składający się nie tylko z jezdni, ale także z pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Faktyczną podstawą do ustawienia kwestionowanego znaku zakazu B-5 była ochrona pasa ruchu drogowego przed intensywnym ruchem pojazdów ciężarowych. Według organu, spodziewany potok kilkuset pojazdów ciężarowych kupców, o nieokreślonym tonażu, skumulowanych w tym samym czasie, w obrębie jednego wjazdu, może zagrażać jego konstrukcji. Sąd podkreśla, że chodzi w istocie o ochronę części pasa drogowego, położonego między jezdnią a miejscem wjazdu na teren nieruchomości skarżącej. Na okoliczność zagrożenia konstrukcji tej części drogi oraz instalacji znajdujących się pod jej powierzchnią organ zlecił przeprowadzenia badań technicznych. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się także obszerne wywody dotyczące konieczności segregacji ruchu drogowego w obszarze oddziaływania niedzielnego targowiska prowadzonego na przedmiotowym terenie, z uwzględnieniem w szczególności takich czynników, jak liczba dostępnych miejsc parkingowych, konieczność zapewnienia płynności ruchu drogowego, zapewnienie mieszkańcom W. dostępności do miejsc rekreacyjnych. Według organu, wynika z tego konieczność ograniczenia (segregacji) ruchu drogowego, dokonanej przez ustawienie znaku zakazu B-5. Sąd podkreśla, że znaki zakazu spełniają zarówno funkcję ochronną przed zagrożeniami dla prawidłowego ruchu drogowego, jak i przed naruszeniami substancji technicznej dróg publicznych. Ustawienie znaku B-5 poprzedzone zostało wnioskiem Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która wnioskowała o jego ustawienie na drodze przylegającej do wjazdu na teren będący we władaniu skarżącego. Sąd stwierdza, że w badanej sprawie zachowano procedurę przyjętą w sprawach organizacji ruchu drogowego. Prezydent miasta nie naruszył zatem zaskarżoną czynnością faktyczną Konwencji o ruchu drogowym z dnia 19 września 1949 r. Protokół w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz Akt końcowy. Ustawienie przedmiotowego znaku B-5 nie narusza bowiem art. 17 ust. 2 Konwencji, ponieważ znak B-5 został ustawiony z uwzględnieniem potrzeb bezpieczeństwa ruchu drogowego w obszarze oddziaływania targowiska, w miejscu niezbędnym dla ochrony części pasa drogowego przed nadmiernym obciążeniem, które naruszałoby jego konstrukcję. Nie można także uznać za zasadny zarzut arbitralności i błędnego stosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Przepisy tego rozporządzenia, zawierające unormowanie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków drogowych nie zostały bowiem naruszone zaskarżona czynnością faktyczną organu. W sprawie jest bezsporne, że zaskarżona czynność faktyczna ogranicza skarżącą w sposobie użytkowania dysponowanego przez nią terenu. Dla ochrony swych uprawnień skarżąca powołuje się na art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stwarza możliwość korzystania w dotychczasowy sposób z gruntów do czasu ich zagospodarowania według nowych zasad, w kontekście uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wyjaśnia jednak, że chodzi o wykorzystanie terenu czy prowadzenie działalności o charakterze legalnym. Z materiału sprawy wynika natomiast, że sposób użytkowania przedmiotowego terenu przez skarżącą, który miałby podlegać ochronie, ma charakter nielegalny. Skarżąca nie uzyskała bowiem w tym zakresie niezbędnego zezwolenia na użytkowanie przedmiotowego terenu na cele o charakterze handlowym, które nastąpiło bez uzyskania wymaganych przez prawo zezwoleń. Takie nielegalne działanie nie może korzystać z ochrony w państwie prawnym. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 29 grudnia 2009 r. wniosła [...] sp. z o.o. w W. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię oraz odmowę jego zastosowania w wyniku przyjęcia, że istnieją jakieś podstawy prawne do uniemożliwienia Skarżącej korzystania z jej gruntu w dotychczasowy sposób, - art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r., poprzez błędną wykładnię oraz odmowę zastosowania i w rezultacie oparcie podstawy rozstrzygnięcia na nieuzasadnionym twierdzeniu, że skarżąca prowadziła nielegalną działalność gospodarczą na swojej nieruchomości, w związku z czym dopuszczalne jest ograniczanie jej praw przez organ, - art. 17 ust. 2 Konwencji o ruchu drogowym z dnia 19 września 1949 r. - Protokół w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz Akt końcowy w zw. z pkt 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zaistniały przesłanki do ustawienia przedmiotowego znaku zakazu przy nieruchomości skarżącej, - art. 21, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ miał prawo ingerować przy pomocy znaku drogowego w istotę prawa użytkowania wieczystego skarżącej oraz swobodę podejmowania przez nią działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przeprowadzona kontrola sądowa doprowadziła do sanowania praktyki organu administracyjnego polegającej na ograniczaniu konstytucyjnych i ustawowych praw podmiotowych przy pomocy środków prawnych przewidzianych do zupełnie innych zadań samorządu terytorialnego. Ustawienie znaku drogowego zakazującego wjazdu na prywatną posesję pierwotnie w określonych godzinach w niedzielę pojazdom o masie powyżej 1,5 T, a następnie samochodom ciężarowym, jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa. Jedyną sferą ograniczającą uprawnienie wieczystego użytkownika jest aspekt czasowy oraz cel określony w umowie z właścicielem terenu. Stan nawierzchni niewielkiego skrawka drogi jest dla Sądu pierwszej instancji wystarczającą przesłanką do stosowania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. O tym, że w istocie zaskarżona czynność faktyczna ogranicza Skarżącą w sposobie użytkowania dysponowanego przez nią terenu przyznał Sąd w końcowej części uzasadnienia wyroku. Za co najmniej kontrowersyjną należy uznać linię orzeczniczą przedkładającą wartość odcinka pasa drogowego, nie kwalifikującego się wg przywołanych przez Sąd definicji nawet na "jezdnię" służącą do ruchu pojazdów, nad bezwzględnym prawem rzeczowym skarżącej. Sąd wskazał w swoim uzasadnieniu, że skarżąca udostępniając swój grunt na targowisko, wykorzystywała go w sposób nielegalny. Nie podał jednocześnie podstawy prawnej takiego twierdzenia, powołując jedynie konieczność uzyskania bliżej nieokreślonego zezwolenia. W obecnym stanie prawnym prowadzenie targowiska podlega ogólnym zasadom wolności działalności gospodarczej i żaden organ, zgodnie z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może wymagać dodatkowych zezwoleń aniżeli w ustawie przewidzianych. Treść użytkowania wieczystego skarżącej wyznacza zatem art. 140 kc oraz umowa (dozwolone jest wszystko, czego nie zabraniają ustawy i zasady współżycia społecznego). Ograniczenie tego prawa przy pomocy znaku drogowego (czynności organu jednostki samorządu terytorialnego) można z kolei uznać za sprzeczne nie tylko z zasadami współżycia społecznego, ale również z wieloma podstawowymi regułami porządku prawnego. Przywołana opinia specjalisty sporządzona została na zlecenie organu na wiele miesięcy po ustawieniu przedmiotowego znaku, stąd trudno doszukiwać się w niej inspiracji dla zaskarżonej czynności. Poza tym, z niczego też nie wynika, że cały ruch drogowy przy ul. [...] uzależniony jest od stanu nawierzchni skrawka drogi znajdującego się akurat przy wjeździe do nieruchomości skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że swego rodzaju ewenementem jest ustawienie znaku drogowego adresowanego tylko do jednego podmiotu, któremu niewątpliwie wyrządzana jest w ten sposób szkoda. Jest to przykład niedopuszczalnego w świetle ogólnych zasad prawa administracyjnego selektywnego traktowania obywateli. Pomimo długiego wywodu na temat poszczególnych definicji legalnych z ustawy o drogach publicznych oraz kontrowersji co do definicji zjazdu, Sąd wyrażając na początku wątpliwości interpretacyjne, w dalszej części uzasadnienia nie był co do nich konsekwentny i przyjął z góry, że przedmiotowy znak znajduje się na drodze publicznej. Jeżeli bowiem założyć, zgodnie z przywołanymi przez Sąd orzeczeniami, że zjazd nie jest częścią składową drogi publicznej, to de facto z akt administracyjnych nie wynika wcale, że znak znajduje się w miejscu pozostającym pod zarządem organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz przepisów Konstytucji RP odnośnie ingerencji przy pomocy znaku drogowego w istotę prawa użytkowania wieczystego. Z ustaleń faktycznych organów orzekający przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynika, iż kwestionowany znak drogowy został ustawiony przy zjeździe z ul. Wróblewskiego, stanowiącej drogę publiczną o kategorii powiatowej na nieruchomość znajdującą się w użytkowaniu wieczystym skarżącej, przy czym znak ten został usytuowany w taki sposób, iż wynikająca z niego treść zakazu dotyczy pojazdów wjeżdżających na zjazd z drogi na nieruchomość skarżącej. Pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt służący zlokalizowaniu w nim m.in. drogi. Drogą zaś – według art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zjazdem jest natomiast połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, zdefiniowanie pojęcia "zjazd" w ustawie o drogach publicznych i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, ponieważ definicja zawarta w rozporządzeniu służy jedynie tym celom, dla których wydane zostało to rozporządzenie. Natomiast, ustawowa definicja tego pojęcia znajduje zastosowanie we wszystkich sytuacjach, poza sferą realizacji zjazdu. W świetle ustawowej definicji zjazdu, zjazd służy zatem zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego takiej drogi. Jednocześnie zjazd nie jest częścią tej drogi. Z art. 8 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wynika wprawdzie, że oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej, ale z ustaleń organów orzekających uznanych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe wynika jednak, iż połączenie nieruchomości skarżącej z ul. [...] nie jest zapewnione poprzez drogę wewnętrzną, lecz poprzez zjazd. Jakkolwiek więc obszar znajdujący się pomiędzy krawędzią jezdni ul. [...], a granicą gruntu stanowiącego pas drogowy jest obszarem zarządzanym przez zarządcę tej ulicy, to jednak zarządca może wykonywać swoje uprawnienia ale z uwzględnieniem celu, któremu służy zjazd z nieruchomości na tę ulicę. Zarządca drogi nie może zatem kształtować organizacji ruchu na zjeździe z drogi, skoro zjazd nie jest elementem tej drogi. Może natomiast kształtować organizację ruchu na drodze, w czym mieszczą się uprawnienia do ustawiania stosownych znaków drogowych. Znaki te mogą być jednak adresowane do uczestników ruchu na drodze, a nie do użytkowników zjazdu z tej drogi do nieruchomości. O ile bowiem uprawnienia prezydenta miasta na prawach powiatu polegają – zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) na zarządzaniu ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, o tyle pojęcie drogi zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy prawo o ruchu drogowym nie może niweczyć istoty zjazdu z tej drogi zdefiniowanego w ustawie o drogach publicznych, ze względu na brak w ustawie Prawo o ruchu drogowym odrębnej definicji pojęcia "zjazd". Prezydent Miasta W. jest zatem uprawniony do kształtowania ruchu drogowego na ul. [...], jako drodze publicznej o kategorii powiatowej, nie posiada jednak takiego uprawnienia do kształtowania ruchu na istniejącym zjeździe z tej drogi do nieruchomości skarżącej. Znaki drogowe stanowiące wyraz wykonywania władztwa publicznego wynikającego z przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym mogą bowiem dotyczyć organizacji ruchu na drodze publicznej, i dlatego mogą być adresowane jedynie do uczestników ruchu na tej drodze. Znaki te nie mogą natomiast poprzez ustawienie przy zjeździe z drogi publicznej w kierunku nieruchomości, na którą prowadzi tej zjazd, dotyczyć wyłącznie użytkowników tego zjazdu. W takim przypadku znak drogowy służyłby jedynie określeniu dostępu nieruchomości do drogi publicznej, co pozostawałoby w sprzeczności z jego istotą wynikającą z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, i w konsekwencji stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję organu w wykonywanie prawa do nieruchomości, na które składa się m.in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez istniejący już zjazd. Powyższe wskazuje na błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalności umieszczania znaku drogowego przez zarządcę drogi publicznej w taki sposób, który wskazuje na adresowanie wynikających z tego znaku treści jedynie wobec tych osób, które znajdą się przy zjeździe, i zechcą z niego skorzystać w celu dojazdu do nieruchomości, dla której zjazd ten zapewnia połączenie z ul. [...]. Błędna ocena Sądu skutkuje także naruszeniem przepisów Konstytucji RP określających dopuszczalność naruszenia praw przysługujących do nieruchomości jedynie w sposób ustawowo określony. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, skoro odwołują się do przepisów określających prowadzenie działalności gospodarczej, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów ze względu na ograniczony przedmiot oceny dotyczący dopuszczalności usytuowania znaku drogowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni ustawowy cel istnienia zjazdu z ul. [...] do nieruchomości skarżącej, i w tym kontekście dokona oceny dopuszczalności sposobu usytuowania znaku drogowego przy tym zjeździe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.