I OSK 647/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 304/09 w sprawie ze skargi B. P., I. R. i S. R. w miejsce którego wstąpili następcy prawni G. B. i M. R. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 304/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargi B. P., I. R. i S. R. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Opolskiego z dnia [...] września 2006 r., nr [...], orzekającą o: 1. zwrocie poprzednim właścicielom – I. i S. R. – nieruchomości położonej w O., nr [...], a ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy O. i uznanej za zbędną na cel określony decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] maja 1978 r., zatwierdzającą plan realizacji budowy trasy [...] w O. przy ul. [...]; 2. zobowiązaniu właścicieli zwracanej nieruchomości do dokonania zwrotu na rzecz Gminy O. kwoty, w wysokości [...] zł, stanowiącej 50 % aktualnej wartości nieruchomości w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji; 3. odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej geodezyjnie działką nr [...] i [...] 4. umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jak również określającą, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz księdze wieczystej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że działki nr [...] i [...] nie mogły być przedmiotem zwrotu z uwagi na zajęcie ich pod budowę części jezdni i chodnika. Działka nr [...] stanowiąca własność Gminy O. położona jest natomiast z dala od jezdni i chodnika. Na działce tej został wybudowany garaż, który użytkowany jest przez B. P. Okoliczność ta zdaniem organu, dowodzi, że działka nr [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia ustalony w decyzji z dnia [...] maja 1978 r., tj. pod budowę trasy [...] tym samym istnieją ustawowe przesłanki do jej zwrotu. Odnosząc się do kwestii zwrotu odszkodowania w oparciu o art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wyjaśnił, iż aktualna wartość nieruchomości, której dotyczy zwrot, określona została w kwocie [...] zł przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 14 marca 2005 r. Brak możliwości zastosowania zasad zwrotu odszkodowania przewidzianych w art. 140 ust. 2 ustawy i konieczność zastosowania art. 217 ust. 2 ustawy jest z kolei wynikiem braku w dokumentacji archiwalnej operatu szacunkowego na podstawie którego ustalono wartość nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa. Rozważając kwestię roszczeń zgłaszanych przez najemców garażu wzniesionego na działce nr [...] organ wskazał, iż roszczenie osób, które wybudowały garaż oparte na art. 211 ustawy rozpoznawane jest w postępowaniu cywilnym i nie może stanowić przedmiotu decyzji administracyjnej. Roszczenia najemców nie pozbawiają byłych właścicieli prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie art. 139 i art. 138 ust. 2 ustawy organ wywiódł ponadto, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości prowadzi do przeniesienia tytułu własności do nieruchomości w jej obecnym stanie, a rozliczenia z tytułu nakładów poniesionych na budowę garaży dokonywane są według zasad Kodeksu cywilnego. Ewentualne spory w tym zakresie rozstrzygają zatem sądy powszechne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Wojewoda Opolski, utrzymując w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta Opola potwierdził ustalenia oraz podtrzymał stanowisko organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargi na powyższą decyzję zwrócił uwagę, iż sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się m. in. w wyroku z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 323/05. W wyroku tym Sąd uchylił wcześniejsze decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na uchybienia proceduralne w postaci nieprzeprowadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego, skutkujące naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchylając decyzje podkreślił przy tym słuszność poglądu o braku podstaw do przyjęcia, iż zgłoszenie roszczeń, wynikających z art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, pozbawia byłego właściciela nieruchomości uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rozpoznając skargę B. P., dotycząca zwrotu działki oznaczonej nr [...] na rzecz I. i S. R., Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną uprawnienia poprzednich właścicieli bądź ich spadkobierców, do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 ustawy. Jedyny wyjątek w zakresie uprawnienia wynikającego z art. 136 ust. 3 ustawy, określony został w art. 229, zgodnie z którym roszczenie z art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana, albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Podstawą prawną żądania zgłaszanego przez B. P. jest z kolei art. 211 ust. 1 ustawy. Jednakże w przypadku zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określonych w art. 136 ust. 3 ustawy roszczenie osoby uprawnionej na podstawie art. 211 ust. 1 ustawy, do żądania nabycia na własność garażu i oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z niego, nie wyprzedza roszczenie poprzednich właścicieli z art. 136 ust. 3 ustawy. Powołując się na wyrok z dnia 18 kwietnia 2006 r. Sąd I instancji wskazał, że, ani przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, ani też żaden inny jej przepis, nie zawierają wyraźnej regulacji poświęconej występującym w praktyce sytuacjom, w których dochodzi do kolizji między uprawnieniami byłego właściciela do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a uprawnieniami osoby, o której mowa w art. 211 ust. 1 ustawy, niemniej jednak przepisy ustawy pozwalają wywieść pierwszeństwo uprawnienia przewidzianego w art. 136 ust. 3 ustawy, przed żądaniem opartym na podstawie art. 211 ustawy. Ponadto Sąd podkreślił, iż żądanie B. P. oparte na art. 211 ust. 1 ustawy stanowi przedmiot postępowania przed Sądem Rejonowym w O., Wydział I Cywilny, z powództwa skarżącego przeciwko Gminie O., które na mocy postanowienia tego Sądu z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt [...] zostało zawieszone. Zdaniem WSA ewentualne roszczenie skarżącego z art. 231 k.c. służy mu przeciwko każdemu właścicielowi nieruchomości, wobec czego nie ma dla niego znaczenia czy właścicielem działki nr [...] jest Gmina O., czy też osoby na rzecz których dokonano zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 ustawy. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego bezsprzecznie wynika, iż wskazana nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczeniowe, a jednocześnie nie zaistniały w odniesieniu do niej przesłanki określone w art. 229 ustawy. Spełniona zatem została w odniesieniu do działki nr [...] pozytywna przesłanka z art. 136 ust. 3 ustawy. Skoro natomiast nie było możliwe ustalenie wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 140 ustawy, a wywłaszczenie nastąpiło przed dniem 5 grudnia 1990 r., kwotę podlegającą zwrotowi na rzecz Gminy O., prawidłowo określono na podstawie art. 217 ust. 2 ustawy. Oceniając legalność umorzenia postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...], podzielono stanowisko organów, że negatywną przesłankę prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości stanowił fakt oddania jej w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. Jak wynika z akt administracyjnych umową z dnia 7 kwietnia 1997 r., Gmina O. oddała H. i M. P. w użytkowanie wieczyste grunt o nr [...] i jednocześnie przeniosła na wskazanych użytkowników wieczystych odrębną własność samodzielnego garażu, położonego na oddanym w użytkowanie wieczyste gruncie. Prawo wynikające z tej umowy ujawnione następnie zostało w księdze wieczystej. W odniesieniu do wskazanej działki zaistniała zatem negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 229 ustawy, wyłączająca skuteczne dochodzenie roszczenia z art. 136 ust. 3 ustawy. Sąd I instancji zgodził się przy tym ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza jego bezprzedmiotowość. Stwierdzono ponadto, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zwrotu działek nr [...] i [...]. Wobec ustalenia, iż wykorzystane zostały one na cele wywłaszczeniowe słusznie odmówiono ich zwrotu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części oddalającej jego skargę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3 i art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez uznanie, że roszczenie skarżącego oparte na art. 211 powołanej ustawy nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 125 § 1 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uchylił decyzji Wojewody Opolskiego w zaskarżonej części i nie zawiesił prowadzonego postępowania sądowego pomimo wystąpienia przesłanki do jego zawieszenia do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w O., sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. B. następczyni prawna S. R. wiosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach. Ustawodawca w art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przyznał osobom, które na podstawie pozwolenia na budowę wybudowały przed dniem 5 grudnia 1990r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub gminy, m.in. roszczenie o oddanie na ich rzecz w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu. Nie ulega wątpliwości, że uczynienie zadość żądaniu osoby uprawnionej, o której mowa w art. 211 u.g.n., powinno nastąpić z uwzględnieniem zarówno przesłanek przewidzianych w tym przepisie, jak i wymagań dotyczących obrotu nieruchomościami, wynikających z innych przepisów. Takim przepisem, którego nie można pominąć przy rozważaniu możliwości zastosowania art.211 u.g.n jest art. 136 ust. 3 tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca przewidział sytuację, w której poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ust.1 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt.1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt.2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137 cytowanej ustawy). Wystarczy, aby jedna z tych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje, który wyżej cytowanych przepisów ma pierwszeństwo w sytuacji gdy dochodzi do kolizji interesów pomiędzy prawem byłego właściciela domagającego się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia a prawem osoby, która wybudował z własnych środków garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub gminy a stanowiącej przedmiot zwrotu. Mimo braku ustawowej regulacji w tym zakresie nie ulega wątpliwości, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 u.g.n., który wyraźnie stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi - następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Jest to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Powyższe argumenty pozwalają z całą mocą stwierdzić, że prawo byłego właściciela wynikające z art. 136 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. korzysta z pierwszeństwa przed roszczeniami wynikającymi z treści art. 211 ustawy. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 125 § 1 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieuprawniony. Zawieszenie postępowania w tej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, gdyż kwestia ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu zajętego pod garaż nie stanowi zagadnienia wstępnego dla zwrotu nieruchomości. Natomiast zasadnie Sąd Rejonowy w O. zawiesił postępowanie w sprawie o przeniesienie na własności B. P. garażu wzniesionego zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zajętego pod jego budowę, gdyż kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma zasadnicze znaczenie dla ustanowienia użytkowania wieczystego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 184 p.p.s.a.