II GSK 957/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1854/09 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1854/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. L., uchylając decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2009 r., nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany ZUS) - po przeprowadzeniu kontroli u M. L. (prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...]) – wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym T. W. ZUS wskazał, że T. W. w okresie 2 listopada – 30 grudnia 2005 r. wykonywał na rzecz skarżącej pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia, lecz nie został z tego tytułu zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że T. W. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie 2 – 30 listopada 2005 r. oraz 1 – 30 grudnia 2005 r. z tytułu umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia zawartej z M. L. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. L. Stwierdziła, że umowa łącząca ją z T. W. była umową o dzieło. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwana: k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze. Organ uznał, że odwołanie służy stronom, a tymi w niniejszym postępowaniu byli: T. W. oraz właściwy miejscowo ZUS. Stroną postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest natomiast płatnik składek, którym w tym przypadku była M. L. Wystąpienie z odwołaniem przez podmiot niebędący stroną prowadzonego postępowania czyniło postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i jako takie podlegało ono umorzeniu. M. L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Podniosła, że postępowanie administracyjne dotyczyło jej interesu prawnego i obowiązku jako płatnika składek. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przywołując treść przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 4 pkt 1, art. 87 ust. 6 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) Sąd stwierdził, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia, że badana umowa ma charakter umowy zlecenia powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, iż osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z kolei stwierdzenie w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, że zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że skoro w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika, to płatnik ten ma własny bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu. Sąd wskazał jednocześnie, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Zatem obie strony umowy zlecenia mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Konkludując, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ wadliwie ocenił kwestię interesu prawnego skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta – T. W. W tej sytuacji decyzja o umorzeniu postępowania podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwana dalej: p.p.s.a.). Równocześnie Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ administracji do merytorycznego rozpoznania odwołania M. L. w ponownie prowadzonym postępowaniu. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ). Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Powołując się na podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) pominięcia przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i 4 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 68 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych skutkujących naruszeniem art. 28 k.p.a. i błędnym przyjęciu, że skarżąca miała interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem NFZ postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta, 2) naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania było nieuprawnione, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że stronami postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję był T. W. i ZUS. M. L. nie ma waloru strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to nie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a przepisy prawa materialnego nie wymieniają jej wśród podmiotów, które mogą żądać podjęcia przez organ określonej czynności. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. M. L., a także uczestnik postępowania T. W. nie skorzystali z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji pominął treść art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a kwestia składek na to ubezpieczenie należy do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i w konsekwencji wadliwie przyjął, iż skarżąca - jako płatnik tych składek - ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym dotyczącym kwestii objęcia T. W. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Podobnie w wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W przedmiotowej sprawie ustalenie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., że T. W. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, iż skarżąca M. L. jako płatnik tych składek będzie zobowiązana – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy więc podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu, którego źródłem są przepisy prawa materialnego: art. 87 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Statusu skarżącej jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek. Kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w postępowaniu prowadzonym przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia ma bowiem znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "(...) w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona (...)". W tej sytuacji, skoro organ administracji prowadzi postępowanie dotyczące ustalenia treści umowy uznanej następnie za będącą źródłem obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, to stroną takiego postępowania administracyjnego jest każda ze stron takiej umowy, bowiem ustalenia organu w tym zakresie dotyczą ich interesów chronionych w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (np. umowie zlecenia – art. 734 i nast. k.c., czy też umowie o dzieło – art. 627 i nast. k.c.). Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca (M. L.) – powołując się na okoliczność, że skutkiem prowadzonego postępowania będzie uzyskanie przez nią statusu płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne – wykazała dostatecznie, iż jest legitymowana do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. W tej sytuacji organ administracji nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako zainicjowanego przez podmiot niebędący stroną. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.