II SA/Ol 999/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.N. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia 19 grudnia 2008 r., Nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2008 r. Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w O. odmówił D.N. uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy 40 elektrowni wiatrowych "[...]". W złożonej na to postanowienie skardze D.N. zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 7, art. 10 i art. 81 w zw. z art. 106 K.p.a. Podniosła ponadto, że art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest niezgodny z art. 78 Konstytucji, przez wyłączenie możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia. Podała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2009 r. oddalił jej skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 25 lutego 2009 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia 19 grudnia 2008 r., wywodząc, że jest ono niezaskarżalne. W dniu 15 września 2009 r. wezwała organ pierwszej instancji do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 28 września 2009 r. Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w O. odmówił zmiany swego stanowiska. W piśmie procesowym skarżąca uściśliła, że skargę wnosi na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.), wywodząc, że postanowienie to nie jest wprawdzie zaskarżalne w drodze zażalenia, lecz rozstrzygając kwestię uzgodnień środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, rozstrzyga sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowego. Organ wywiódł, że skarżąca dowiedziała się o zaskarżonym rozstrzygnięciu już w grudniu 2008 r., gdyż w tym czasie wniosła zażalenie na to postanowienie. Ponadto, do decyzji i postanowień nie ma zastosowania regulacja art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego, skarga została wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 1 p.p.s.a., co uzasadnia jej odrzucenie. Z ostrożności procesowej organ wywiódł, że zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Wobec czego skarżąca może kwestionować zaskarżone postanowienie w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej przez Wójta Gminy G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Kontrola sądowa w tym zakresie wykazała, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Z treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W sprawie bezsporne jest, że na kwestionowane postanowienie nie służy zażalenie. Wynika to z art. 153 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto, kwestię tę przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 2 września 2009 r. Zaskarżone postanowienie, wbrew przekonaniu skarżącej, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Postanowienie to zostało wydane w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy G. w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy 40 elektrowni wiatrowych. Jest to zatem postanowienie wydane w tzw. "postępowaniu wpadkowym" w zakresie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Natomiast rozstrzygnięciem merytorycznym i kończącym sprawę będzie wydana przez Wójta decyzja o ustaleniu lub o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że postanowienie wydane w trybie współdziałania nie jest postanowieniem "rozstrzygającym o istocie sprawy", lecz ewentualnie postanowieniem dotyczącym istoty sprawy administracyjnej. Postanowienia, o których mowa w art. 106 § 5 K.p.a., nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz jedynie wyrażają stanowisko organu współdziałającego w sprawie załatwianej decyzją przez właściwy organ administracji publicznej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 637 i str. 724-726). Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w zasadzie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi do materiału dowodowego sprawy i (w zależności od stopnia związania jego treścią) znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji lub wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej (zob. pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 519/00, LEX nr 51225, zaaprobowany przez Cz. Matysza [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2007, str. 41). Podobne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1240/09 (niepublikowany). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, wobec czego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalne na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.