II OSK 331/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 999/09 o odrzuceniu skargi D. N. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 999/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił jako niedopuszczalną skargę D. N. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy 40 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 120 MW wraz z budową głównego punktu zasilania i kabla średniego napięcia łączącego elektrownię z głównym punktem zasilania oraz dróg ze zjazdami na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] w obrębie N., [...],[...] i [...] w obrębie P., [...] w obrębie P., [...] w obrębie M. i nr [...] w obrębie W., gmina G. W uzasadnieniu postanowienia Sąd, powołując się na art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., wskazał, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało w tzw. "postępowaniu wpadkowym", natomiast rozstrzygnięciem merytorycznym i kończącym sprawę będzie wydana przez Wójta Gminy G. decyzja o ustaleniu lub odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w zasadzie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez innym organ w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia D. N., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu skarżąca wskazała, że postanowienie organu współdziałającego wydane w ramach uzgodnienia na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, choć nie rozstrzyga o istocie sprawy administracyjnej, to w rzeczywistości wywiera istotny wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację określonego przedsięwzięcia. Organ ma bowiem obowiązek dokonania uzgodnienia, co oznacza niewątpliwie większy stopień związania organu prowadzącego postępowanie główne, aniżeli opinia organu współdziałającego. W tej sytuacji, nad orzeczeniami regionalnego dyrektora ochrony środowiska bezsprzecznie powinien być ustanowiony nadzór instancyjny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w wypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżone przez D. N. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 106 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227). W świetle art. 153 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) przyjąć należy, że na postanowienia wydane w postępowaniu prowadzonym przez organ współdziałający w wydaniu decyzji, a więc w trybie uzgodnieniowym na podstawie art. 106 k.p.a., nie przysługuje zażalenie, zatem z mocy ustawy postanowienie to jest niezaskarżalne. Tym samym, mając na uwadze cyt. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., postanowienie wydane w tym trybie nie może być przedmiotem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie w sprawie o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Został on jedynie wyznaczony do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, którą prowadzi Wójt Gminy i po zakończeniu której wydaje decyzję, mającą charakter suspensywny i podlegającą kontroli organu nadrzędnego. Dopiero decyzja wydana przez organ drugiej instancji podlega sądowej kontroli działalności publicznej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów możliwość zaskarżenia do sądu postanowienia w przedmiocie stanowiska organu współdziałającego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. burzyłaby ukształtowaną konstrukcję środków prawnych i samą ideę zaskarżalności tylko określonych postanowień i decyzji, albowiem uwzględnienie skargi na niezaskarżalne postanowienie powodowałoby de facto takie następstwa, jakie wywołuje wniesienie zażalenia. Uznać zatem należy, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę D. N. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie może być uwzględniony, bowiem art. 204 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje w razie oddalenia skargi kasacyjnej zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ jedynie wówczas, gdy zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, zaś w sprawie niniejszej skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia.