IV SA/Po 771/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A.W. i M.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, o d d a l a s k a r g ę /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska jh W.M. będąc właścicielką nieruchomości, położonej w P. przy ulicy P. [...], reprezentowana przez adwokat E.S., pismem z dnia 26 września 2008r, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalnego wraz z basenem realizowanego przez A i M.W. na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. P. [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru - Budowlanego dla Miasta Poznania w dniu [...] kwietnia 2009r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości położonej w P. przy ul. P. [...]. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] września 1990r., z mocy prawa decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 1986r.,sygn. [...] o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wydanym J.W. W dniu [...] czerwca 2008r. Prezydent Miasta Poznania decyzją sygn. [...] stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa decyzji z dnia [...] marca 2004r. o przeniesieniu w/w decyzji z dnia [...] września 1986r. na nieruchomości położonej w P. przy ul. P. [...] na rzecz A. i M. W. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z [...] sierpnia 2008r. nr [...], która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W trakcie kontroli przedmiotowej budowy, przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2009r. stwierdzono, że w dniu kontroli roboty nie były kontynuowane a ostatni wpis do dziennika budowy, dokonany przez kierownika budowy, pochodzi z 20 lipca 2008 roku. Oznacza to, że inwestorzy A. i M.W., jeszcze przed ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [..] sierpnia 2008r. zaprzestali jakichkolwiek robót budowlanych i później ich nie kontynuowali. W ocenie organu nadzoru budowlanego, nawet po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1986r., uprawnienie to nie wygasło z mocy samego prawa. Zadaniem organ administracji architektoniczno-budowlanej było odjęcie tego uprawnienia, jeżeli inne okoliczności prawne nie stały ku temu na przeszkodzie. Organ I instancji podkreślił, że tak długo jak taka decyzja nie jest ostatecznie wyeliminowana, jej wykonywanie przez strony, działające w zaufaniu do jej treści, musi być oceniane jako legalne. Jeżeli zatem inwestorom nie można zarzucić, że budowę przedmiotowego budynku wykonywali bez wymaganego prawem pozwolenia, to nie zaistniało naruszenie prawa w tym zakresie a zatem bezprzedmiotowa jest ingerencja ze strony organu nadzoru budowlanego, polegająca na wydaniu nakazu rozbiórki. Takie postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe musi być umorzone. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na skutek odwołania wniesionego przez W.M., działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej ustawa), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji wywołuje skutki prawne wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji i z tego powodu ma charakter deklaratoryjny, natomiast wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa w chwili ziszczenia się warunków wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, musi być traktowany tak, jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja przeniesienia pozwolenia na budowę wydana w trybie art. 40 ustawy stanowi wyłącznie zmianę adresata pozwolenia na budowę. W omawianej sytuacji zdaniem organu II instancji element przedmiotowy decyzji pozwolenia na budowę wygasł z mocy prawa w dniu 16 września 1990r. Skutki decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2008r., sygn. [...] należy więc oceniać na dzień 16 września 1990r. W związku z powyższym wszelkie roboty budowlane wykonywane po dniu 16 września 1990r. powinny być objęte postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy. Inwestorowi nie można bowiem uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 ustawy, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i M.W., reprezentowani przez radcę prawnego M.G., zarzucając jej, iż wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w szczególności w przepisach art. 7, art. 8 i art. 12 Kpa. W skardze podniesiono, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego wniosła mec. E.S. działając w imieniu W.M., która jest wprawdzie właścicielką nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki przy ul. P. [...], jednak nie ma żadnego interesu prawnego, jak również obowiązku, którego dotyczyłoby prowadzone postępowanie w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej własność A. i M.W. Wnosząca odwołanie nie może być uznana jako strona postępowania dotyczącego legalności prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości przy ul. P. [...] w trybie art. 28 ust. 2 ustawy, gdyż przepis ten ustala krąg osób będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i krąg ten jest zamknięty Art. 28 ust. 2 ustawy jest również przepisem szczególnym i jako taki nie może być stosowany w innych postępowaniach wynikających z Prawa budowlanego. Ponadto wnosząca odwołanie nie uzyskała statusu strony postępowania na podstawie art. 28 Kpa, gdyż nie ma interesu prawnego, jak również obowiązku, który wynikałyby z prowadzonego postępowania. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy dotyczy postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nie dotyczy więc postępowania w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych. Aby być stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy W.M. poza tym, że jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej musiałaby wykazać, że nieruchomość ta znajduje się na obszarze oddziaływania obiektu. Budowa domu jednorodzinnego na nieruchomości skarżących nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu. Mając powyższe na uwadze wnoszący skargę stwierdzili, że żądanie W.M. wydania nakazu rozbiórki domu na nieruchomości A. i M.W., to jedynie jej subiektywny interes faktyczny, nie wynikający z przepisów prawa. W skardze podniesiono również, iż dopuszczenie wnoszącej odwołanie jako strony w różnego rodzaju postępowaniach budowlanych dotyczących budowy domu jednorodzinnego na nieruchomości A. i M.W., nie przesądza o tym, że nabyła ona prawo do dalszego udziału w postępowaniach. Z ostrożności procesowej wskazano, iż decyzje wygaszające pozwolenie na budowę i przeniesienie pozwolenia przywołują, że skutek wygaśnięcia pozwolenia nastąpił 16 września 1990r. Jest to data ustalona przepisem art. 35 ustawy, gdyż wówczas nastąpiło przerwanie robót budowlanych na okres dłuższy aniżeli 2 lata. Jednak fakt takiego ustalenia daty nie powoduje, iż skarżący nie dysponowali pozwoleniem na budowę. Stali się właścicielami nieruchomości w 2004r., a więc w okresie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę była w obrocie prawnym. Wydanie nakazu rozbiórki budynku, może więc nastąpić dopiero wówczas, gdyby nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót w trybie i na zasadach określonych w Prawie budowlanym. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Z treści powołanych przepisów wynika bowiem, iż sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego - bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny decyzji organu odwoławczego, który uchylił w całości decyzję organu I instancji umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. P. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wydanie powyższej decyzji nastąpiło na skutek odwołania wniesionego przez adwokat E.S. reprezentującą W.M., będącą właścicielką nieruchomości, położonej w P. przy ulicy P. [..], sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Zasadniczo sprawa dotyczy interpretacji art. 28 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości. Jak słusznie zauważyła pełnomocnik skarżących w relacji do artykułu 28 kpa, art. 28 ust. 2 ustawy jest przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r. VII SA/Wa 1298/05, LEX nr 206467). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniono, że przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje (poza inwestorem) także i przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1987 r. sygn. akt IVSA 590/87 ONSA 2/1987 poz. 71, wyrok NSA z 18 grudnia 2001 r., IV SA 6/00, LEX nr 80656). Celem art. 28 ust. 2 ustawy jest zawężenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do wymienionych w tym przepisie osób, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomościami, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., VII SA/Wa 729/05, niepubl.). Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki lub ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną w postępowaniu dotyczącym rozbiórki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 czerwca 2005 r. 11 SA/Łd 1076/04, niepubl.). Nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, gdyż ich sposób zagospodarowania, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Tym bardziej więc należy uznać takie osoby (tj. sąsiadów przedmiotowej nieruchomości), za strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego. Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji dotyczącej skutku wydania decyzji wygaszających pozwolenie na budowę i przeniesienie pozwolenia oraz możliwości wydania nakazu rozbiórki budynku tylko wówczas, gdyby nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót w trybie i na zasadach określonych w Prawie budowlanym, stwierdzić należy, iż jest ona zgodna ze stanowiskiem organu odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji jak i z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle utrwalonego orzecznictwa inwestorowi nie można bowiem czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, chociażby następnie decyzja ta została w trybie postępowania nadzwyczajnego uchylona bądź stwierdzono jej nieważność. Skoro zatem w sprawie nie mógł być zastosowany ten przepis, to konieczne w przedmiotowej sprawie było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97 publ. ONSA 1998 z. 1, poz. 3). Wyklucza to możliwość umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony (art. 104 kpa). W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, tj. w tym znaczeniu, że decyzję taką należy odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego, bez względu na to, czy umorzenie takie kończy ostatecznie to postępowanie w odniesieniu do sfery praw i obowiązków strony, czy też odnosi się tylko do jednego samodzielnego jego fragmentu i nie wyklucza dalszego postępowania ze strony innych organów. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006r., s. 489). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzające Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdzając uchybienia przepisów prawa materialnego jak i regulującego postępowanie przed organami administracyjnymi, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. /-/I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska za nieobecnego Sędziego /-/G. Radzicka mb