I OSK 630/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. W. i A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1441/09 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie M. S. W. i A. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r. (sygn. II SA/Wa 1441/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi J. T., uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Szef Biura Ochrony Rządu rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] oddelegował pułkownika J. T. do pełnienia zadań służbowych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego na stanowisku [...], zaszeregowane do stopnia etatowego generała brygady, do grupy uposażenia [...], z dodatkiem specjalnym w wysokości [...] uposażenia wg powyższego stanowiska służbowego i na czas zajmowanego stanowiska podwyższył mu dodatek specjalny o [...] Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zwolnił zainteresowanego z dniem [...] kwietnia 2008 r. ze służby w Biurze Ochrony Rządu z uwagi na zgłoszenie wystąpienia ze służby. Zwalnianemu wydano w dniu [...] kwietnia 2008 r. zaświadczenie o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych, zgodne z treścią w/w rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2006 r. Wnioskami z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] kwietnia 2009 r. ( które zawierały ostatecznie sformułowane żądanie strony) J. T. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu o wydanie mu zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych w formie formularza ustalonego dla Biura Ochrony Rządu przez Zakład Emerytalno – Rentowy MSWiA, które odpowiadałoby treści rozkazu personalnego Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] i zaświadczenia wystawionego przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2008 r., opartego o jego treść. W objętym wnioskiem zaświadczeniu wnioskodawca domagał się zatem wskazania ostatnio zajmowanego przez niego stanowiska w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego ( [...]) oraz uposażenia należnego na tym stanowisku w wysokości [...] zł. w skład którego wchodziło: uposażenie zasadnicze wg. stanowiska dla [...] grupy zaszeregowania w SKW – [...] zł., dodatek za stopień pułkownika SKW – [...] zł., dodatek za wysługę lat – [...] zł. i dodatek służbowy – [...] zł. Ponadto funkcjonariusz wniósł też o wydanie mu zaświadczenia o przebiegu służby dla celów emerytalnych w formie formularza ustalonego dla Biura Ochrony Rządu przez Zakład Emerytalno – Rentowy MSWiA, w którym wyszczególnione by zostało powyższe stanowisko i składniki uposażenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Szef Biura Ochrony Rządu odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści a rozpatrując sprawę na skutek zażalenia wniesionego przez stronę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ centralny wskazał, iż odmawiając w przedmiotowej sprawie wydania zaświadczenia Szef BOR-u postąpił zasadnie, gdyż na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych ponad wszelką wątpliwość ustalono, że ostatnio zajmowanym stanowiskiem J. T. - w ramach stosunku służbowego funkcjonariusza BOR - było stanowisko, na które zainteresowany został delegowany rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2006 r. Powyższym rozkazem ustalono również uposażenie funkcjonariusza. Zatem dokument ten ostatecznie ukształtował status funkcjonariusza na dzień zwolnienia ze służby i stał się wiążący zarówno dla funkcjonariusza, jak i dla organu. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego pominięcia dokumentów wydanych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że dokumenty te zostały wydane przez inny organ, poza stosunkiem administracyjnoprawnym funkcjonariusza BOR-u. Rozkaz personalny Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], którym odwołujący się został powołany na nowe stanowisko służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego został wydany bez zmiany rozkazu personalnego Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] grudnia 2006 r. Wydano go bowiem niezgodnie z treścią par. 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2002 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza do pełnienia zadań służbowych poza Biurem Ochrony Rządu w urzędach obsługujących organy administracji rządowej ( Dz. U. Nr 137, poz. 1159), gdyż do przeniesienia przez kierownika urzędu oddelegowanego funkcjonariusza BOR-u na inne stanowisko służbowe niż to, które jest określone we wniosku o oddelegowanie, konieczna jest zmiana rozkazu personalnego przez Szefa BOR-u oraz zgoda funkcjonariusza, wyrażona w formie pisemnej. Zatem zmiana warunków oddelegowania dokonywana jest przez Szefa BOR-u a Kierownik urzędu jest jedynie wnioskodawcą. Z tego powodu dokumenty, na które powoływał się J. T., nie mogły stanowić dla Szefa Biura Ochrony Rządu podstawy do wydania zaświadczenia dotyczącego stosunku służbowego funkcjonariusza BOR-u. Od wyżej przedstawionej decyzji J. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji, skarżący zarzucił organom naruszenie przepisu art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie dowolnych ustaleń a także błędną ocenę stanu faktycznego. Ponadto skarżący zarzucił także zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., przez błędną ich interpretację. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - oba postanowienia wydane w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. W motywach wyroku Sąd zacytował treść art. 218 k.p.a. i stwierdził, że wprawdzie zgodnie z treścią § 1 powołanego przepisu organ administracyjny, przy wydawaniu zaświadczeń winien przede wszystkim bazować na faktach, które wynikają z materiałów źródłowych wytworzonych przez ten organ, ale § 2 w/w przepisu dopuszcza także możliwość oparcia się przez organ na innych materiałach, zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego. Sąd podkreślił, że wystawianie zaświadczeń określonej treści konkretnemu podmiotowi może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zaś zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można przy tym wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy Sąd w związku z tym podniósł, że organ administracji, oceniając wniosek skarżącego nie powinien był ograniczać się jedynie do badania stanu faktycznego, wynikającego z dokumentów zgromadzonych w ewidencjach i rejestrach prowadzonych przez Biuro Ochrony Rządu. W sytuacji bowiem, gdy wnioskujący o wydanie zaświadczenia, powołał się na prawomocną decyzję administracyjną wydaną przez inny organ administracji, to okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Stosowne postępowanie wyjaśniające powinno zaś zmierzać do ustalenia, czy wskazywana przez wnioskodawcę decyzja Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego została istotnie wydana i czy jest prawomocna. Organ prowadzący postępowanie - w trybie art. 218 k.p.a. - nie był natomiast władny oceniać zasadności wydania takiej decyzji. Nie mógł również kwestionować uprawnień Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego do wydania decyzji, na którą powoływał się skarżący. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że celem który powinien realizować organ administracji w postępowaniu o wydanie zaświadczenia było jedynie odzwierciedlenie w tym zaświadczeniu istniejącego stanu prawnego, ukształtowanego w drodze wydania odpowiednich decyzji a to prowadziło do wniosku, że organ administracji winien był wydać zaświadczenie uwzględniające w swej treści materię powyższej decyzji, choć wydał ją inny organ. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: - przepisów prawa materialnego w postaci: 1. art. 218 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ ma obowiązek uwzględnić w wydawanym przez siebie zaświadczeniu fakty wynikające z danych znajdujących się w posiadaniu innych organów, 2. art. 218 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia obejmuje pełne postępowanie dowodowe określone w k.p.a. - przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu administracyjnym naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na wyżej przedstawione podstawy kasacyjne Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ, podniósł, że celem wydania zaświadczenia jest tylko potwierdzenie istniejących faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Zaświadczenie stanowi akt wiedzy organu oparty na informacjach wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów oraz bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu ( art. 218 § 1 k.p.a.). Powyższe informacje mogą być wprawdzie – zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a.- uzupełnione poprzez przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to, odgrywa jednak tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, wynikającej przede wszystkim z danych wskazanych w art. 218 § 1 k.p.a. Przywołując bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i tezy komentatorów podkreślano zwłaszcza, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga o żadnych spornych kwestiach a ponadto zwrot "w koniecznym zakresie"- odnoszący się do możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia - wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do postępowania określonego art. 75-86 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie tego rodzaju postępowanie wyjaśniające ma charakter wyłącznie pomocniczy przy ustalaniu treści zaświadczenia i z tego względu niedopuszczalnym jest prowadzenie przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego poza własnym zbiorem danych w celu wydania żądanego zaświadczenia. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazywano, że błędne zinterpretowanie przez Sąd przepisów prawa materialnego doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy a także do naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Skargę kasacyjną należy uznać za zasadną, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty były trafne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu przepisów proceduralnych stwierdzić trzeba, że zarzut ten był całkowicie chybiony, gdyż zaskarżony wyrok nie był oparty na przepisie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis – wg Ministra Spraw Wewnętrznych - błędnie zastosował Sąd Wojewódzki. Podstawą wydania wyroku, uchylającego oba postanowienia wydane w tej sprawie, był natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nieobjęty zarzutem. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że przedmiotowe postanowienia naruszały prawo materialne ( art. 218 § 1 i 2 k.p.a.) a nie przepisy postępowania. Przechodząc natomiast do oceny zasadności zarzutu obrazy prawa materialnego należy stwierdzić, iż zarzut ten był uzasadniony. Niniejsza sprawa prowadzona była w trybie przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń a więc przepisów mających – w stosunku do przepisów ogólnych procedury administracyjnej – charakter uproszczony. Przejawia się on m. in. w ograniczonym, pod względem zakresu, postępowaniu dowodowym. Zgodnie z treścią przepisu art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w określonych przypadkach do wydania zaświadczenia dla urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu i - przed wydaniem takiego zaświadczenia – może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Powyższe oznacza, że jednym z warunków koniecznych dla wydania zaświadczenia jest ustalenie, czy obowiązujący w dacie jego wydawania stan prawny miał swoje odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji, z której wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1997 r. ( sygn. akt SA/Ł 3105/95, OSP 1998, Nr 6, poz. 106), iż określenie "dane znajdujące się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia w celu potwierdzenia faktów, z tych danych wynikających. Postępowanie wyjaśniające z art. 218 k.p.a. ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Regulacja zawarta w w/w przepisie modyfikuje tym samym zasady postępowania dowodowego ustalone w rozdziale IV k.p.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia fakt zamieszczenia przez ustawodawcę w art. 218 § 2 k.p.a. sformułowania " w koniecznym zakresie" co wskazuje na zawężenie w tym przypadku postępowania wyjaśniającego a co zostało podyktowane tym, aby nie rozszerzać ponad niezbędną potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które powstają w uproszczonej procedurze, gdyż nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji ( zaświadczenia) i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych ( decyzje) – vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1777/04 niepubl.). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, trzeba stwierdzić, że nie było zasadne stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż stosowne postępowanie wyjaśniające - w omawianym stanie faktycznym – winno mieć na celu ustalenie, czy powołana przez wnioskodawcę decyzja Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego została istotnie wydana i czy jest prawomocna. Jak wynikało bowiem z niespornych ustaleń faktycznych, w/w decyzja nr [...] zmieniała stanowisko funkcjonariusza BOR-u i dane dotyczące jego wynagrodzenia, bez zmiany rozkazu personalnego Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] grudnia 2006 r., który to rozkaz określał ostatnio zajmowane stanowisk J. T. - w ramach stosunku służbowego funkcjonariusza BOR –u. W związku z powyższym nie było możliwe wydanie przez Szefa Biura Ochrony Rządu zaświadczenia o treści objętej żądaniem strony, a to prowadzi w konsekwencji do wniosku, iż wydanie przez organ postanowienia - w trybie art. 219 k.p.a.- było zgodne z prawem. Z tych względów biorąc pod uwagę, że zaskarżony wyrok naruszał jedynie przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.