II OSK 875/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą z Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1732/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą z Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1732/09, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] w przedmiocie lokalizacji drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w dniu [...] lipca 2008 r. inwestor (Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu, wykonująca zadania Zarządu Województwa Dolnośląskiego w zakresie praw i obowiązków należących do zarządcy drogi) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji pn. "Budowa drogi wojewódzkiej Bielany - Łany - Długołęka" etap III, odcinek od km 13 + 200 do km 17 + 919" i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia 10 marca 2009 r. Wojewoda Dolnośląski ustalił lokalizację ww. drogi wojewódzkiej, na wnioskowanym odcinku oraz zatwierdził projektu podziału nieruchomości. Ponadto decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o., podnosząc, iż realizacja inwestycji uniemożliwi dojazd do działki ew. nr [...] Wskazano, iż aktualnie dojazd stanowi droga wewnętrzna, która zostanie przecięta drogą wojewódzką. Obszar oznaczony na mapie kolorem zielonym jest terenem podmokłym i ciężki sprzęt rolniczy nie będzie mógł go sforsować. Alternatywnie Spółka wniosła o odkupienie przedmiotowej działki lub o budowę obok drogi wojewódzkiej drogi z przeznaczeniem dla sprzętu rolniczego. W piśmie datowanym [...] maja 2009 r. Spółka uzupełniła zarzuty podnosząc dodatkowo, że ze znajdujących się w Urzędzie Wojewódzkim map wynikało, iż przewiduje się dojazd do działki ew. nr [...] drogą polną. Natomiast podczas spotkania projektanta z przedstawicielem Spółki zauważono, iż nie przewiduje się dojazdu do działki ew. nr [...], a w stosunku do nieruchomości o dużo mniejszej powierzchni zaprojektowano odpowiednie drogi polne. Strona wskazała, iż w przypadku nieuwzględnienia jej wniosku o wykonanie drogi dojazdowej zmuszona zostanie do protestów, blokowania robót budowlanych oraz poinformowania prasy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Odnosząc się do zarzutów spółki organ odwoławczy stwierdził, iż działka leży poza liniami rozgraniczającymi oraz nie przylega do granic przedsięwzięcia. Ponadto podkreślił, iż strona nie wniosła żadnych wniosków w przedmiocie dojazdu ew. nr [...], co miało miejsce w stosunku do działek strony o nr ew. [...] i [...], gdzie uwzględniając żądanie Spółki inwestor skorygował wniosek, rozszerzając jego zakres o stosowną drogę serwisową. Ponadto organ stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że istnieje dojazd do działki ew. nr [...] po istniejącej sieci dróg gminnych. Natomiast informacja, że taki sposób komunikacji nie zapewni dojazdu sprzętu rolniczego, została przedstawiona po wydaniu zaskarżonej decyzji. Minister powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, iż obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, w tym m.in. poprzez zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie gdyż działka ew. nr [...] ma dostęp poprzez istniejącą sieć dróg gminnych. Odnosząc się do zarzutu strony dot. istnienia projektu drogi polnej w dokumentacji graficznej organ odwoławczy stwierdził, iż jest on bezzasadny, gdyż strona nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swojego twierdzenia. Natomiast kwestia protestów i blokowania robót jako nie mająca charakteru merytorycznego nie została rozpatrzona. Wykup działki ew. nr [...] nie jest możliwy, gdyż leży ona poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, zaś z art. 13 ust. 3 ustawy wynika obowiązek zarządcy do wykupu pozostałej części nieruchomości (w przypadku przejęcia jej części), gdy ta nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Skoro działka ew. nr [...] nie uległa podziałowi, powyższy przepis nie znajduje zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła decyzji Ministra Infrastruktury naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 5 oraz art. 7 ust, 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, 2. prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez "łamanie praworządności, niechlujne ustalenia faktyczne, pomijanie słusznych interesów obywateli, podważanie zaufania do kompetencji i dobrej woli organów Państwa, nieprawidłowe informowanie o przedmiocie sprawy administracyjnej (w szczególności poprzez pominięcie w obwieszczeniu prasowym informacji, że przedmiotowa inwestycja dotyczy również działki ew. nr [...]) w rezultacie pozbawienie strony możliwości realizacji swych praw" i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r., skarżąca spółka dodatkowo zarzuciła decyzji Ministra naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z uwagi na nie zasięgnięcie opinii wójta gminy. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Minister wskazał, iż budowa drogi wojewódzkiej nie została jeszcze rozpoczęta. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd ten podkreślił, że organ prawidłowo wydał decyzję w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym działek ew. nr [...] i [...] (objętych decyzją lokalizacyjną) oraz działki ew. nr [...] (nieobjętej decyzją lokalizacyjną). Spółka wycofała wniosek o zapewnienie dojazdu do działek ew. nr [...] i [...], na skutek stanowiska Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu uwzględniającego uwagi strony poprzez wprowadzenie drogi serwisowej na działce ew. nr [...]. Natomiast wniosek o zapewnienie dostępu do działki ew. nr [...], leżącej poza liniami rozgraczającymi oraz nieprzylegającej do granic przedsięwzięcia strona złożyła po wydaniu przez Wojewodę decyzji lokalizacyjnej. Wskazano w nim, iż dotychczasowy dojazd do działki ew. nr [...] (możliwy drogą wewnętrzną) zostanie uniemożliwiony, na skutek przecięcia tejże drogi dojazdowej przez projektowaną drogę wojewódzką. Zaś niezapewnienie dojazdu do działki ew. nr [...] powoduje naruszenie uzasadnionego interesu osób trzecich tj. art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zarzut skarżącej nie zasługiwał zdaniem Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie, albowiem Wojewoda Dolnośląski, mając na uwadze potrzebę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zawarł w pkt VIII na str. 11 decyzji informacje o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Podstawą prawną ochrony praw właściciela w tym zakresie jest w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, tj. ze zm.) i z tego też przepisu prawa materialnego strona może wywodzić swój interes prawny. Z powyższego przepisu a contrario wynika, iż nie można zaprojektować i wybudować obiektu budowlanego (w szczególności drogi) bez poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż działka ew. nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, skarżąca kwestionuje jedynie, że dojazd sprzętem rolniczym istniejącą drogą będzie utrudniony i spowodować może zniszczenie nawierzchni drogi. Pomimo tego, iż zapis w pkt VII decyzji (str. 11) nie tworzy żadnych praw indywidualnie oznaczonemu podmiotowi, mając na uwadze, że działka ew. nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i brak jest przepisu prawa nakazującego zapewnienie określonego charakteru tego dostępu, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowania dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja zabezpiecza interes Spółki w stopniu wystarczającym, Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd wskazał jednocześnie, iż błędne są wywody organu administracji w uzasadnieniu decyzji, jakoby spółka mogła zgłaszać wszelkie wnioski (w tym w przedmiocie działki ew. nr [...]) jedynie w trakcie trwania postępowania przed organem I instancji, a skoro tego nie zrobiła (uczyniła to jedynie w stosunku do działek ew. nr [...] i [...]) to może mieć to wpływ na treść orzeczenia organu odwoławczego. Sąd uznał również, że organ wadliwie uznał iż do kompetencji organu administracji (tu odwoławczego) nie należy korekta przebiegu drogi wyznaczonego przez inwestora, ani ocena racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, a jedynie ocena czy wnioskowane ustalenie inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z prawem, tzw. "związanie wnioskiem inwestora". Sąd stwierdził, iż bez znaczenia jest termin zgłoszenia zarzutów. Skoro strona sformułowała je na etapie postępowania odwoławczego, obowiązkiem organu było zapoznanie się z nimi oraz odniesienie się do nich w decyzji wydanej na tym etapie postępowania administracyjnego (obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy na etapie postępowania odwoławczego). Uchybienie temu wymaganiu prowadziłoby do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał przy tym, że pomimo powyższego błędnego sformułowania decyzji odnośnie zakresu kompetencji organu, Minister faktycznie odniósł się merytorycznie do zarzutu skarżącej, wskazując powody z uwagi na które nie uwzględnił stanowiska spółki. W tym świetle sformułowanie błędnego poglądu prawnego w uzasadnieniu decyzji stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., które nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W tej sytuacji jego stwierdzenie przez Sąd nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Sąd stwierdził, iż ustawa przewiduje uproszczoną formę informowania stron o wszczęciu postępowania (art. 5 ust. 5 ustawy) oraz doręczania im decyzji (art. 7 ust. 2, 3, 4). Przepis art. 5 ust. 5 ww. ustawy stanowi, iż o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Przeprowadzona przez Sąd kontrola potwierdziła, iż w niniejszej sprawie miało miejsce prawidłowe poinformowanie stron zarówno o wszczęciu postępowania jak i o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Informacja o wszczęciu postępowania została podana w drodze obwieszczenia prasowego w Gazecie Wyborczej (dnia 18 września 2008 r. oraz 28 października 2008 r.) oraz obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Długołęka (wywieszonego w dniach 12-29 września 2008 r. oraz w dniach 6 – 20 listopada 2008 r.). O decyzji Wojewody Dolnośląskiego obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Długołęka w dniach od 18 marca do 2 kwietnia 2009 r., ponadto opublikowano informację w Polskiej Gazecie Wrocławskiej z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury zawiadomił, iż wydał decyzję utrzymująca w mocy decyzje Wojewody Dolnośląskiego na łamach Polskiej Gazety Wrocławskiej z dnia 26 sierpnia 2009 r. oraz poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Długołęce (wywieszonego w dniach 26 sierpnia - 10 września 2009 r.). W obwieszczeniach podano nazwę inwestycji, jak i jej zakres poprzez wymienienie numerów ewidencyjnych działek lokalizacji inwestycji. W obwieszczeniu o wydaniu decyzji lokalizacyjnej wymieniono numery ewidencyjne istniejących działek oraz numery ewidencyjne działek wynikających z wnioskowanego przez inwestora podziału tych działek. W obwieszczeniach nie wymieniono działki ew. nr [...], gdyż nieruchomość ta leży poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji oraz nie przylega do granic przedsięwzięcia. W związku z powyższym, organ administracji - z uwagi na brak podstawy prawnej - nie był obowiązany umieszczać jej w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Natomiast kwestia ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich (zabezpieczona w pkt VII decyzji lokalizacyjnej), nie powoduje, iż w obwieszczeniu u wydaniu decyzji lokalizacyjnej należy wymienić działki, które nie znajdują się w liniach rozgraniczających teren przedsięwzięcia. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 omawianej ustawy Sąd uznał za bezzasadny. Odnosząc się do kwestii możliwości wykupu nieruchomości leżącej poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nieulegającej podziałowi Sąd podniósł, iż organ prawidłowo wskazał na brak przepisów ustawy nakładających na organ taki obowiązek. Nie uwzględniono także zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 8 ,9 i 10 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. i zaskarżając tenże wyrok w całości, zarzuciła mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały utrzymanie decyzji w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie wykazał on, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały utrzymanie decyzji w mocy. Zgodnie ze wskazanym w zarzutach skargi kasacyjnej przepisem art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "uzasadniony interes osób trzecich" o którym mowa w tym przepisie to interes prawny, nie zaś interes faktyczny. Wojewoda Dolnośląski mając na względnie wskazane w powołanym powyżej przepisie interesy osób trzecich, zawarł w pkt. VIII decyzji lokalizacyjnej informacje o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Podstawą materialnoprawną ochrony praw osób trzecich w tym zakresie upatrywać należy w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przenosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy uznać należało, że tak określonego interesu prawnego skarżąca spółka nie posiada. Bezspornym jest bowiem, że działka której dotyczy skarga ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Samo zaś powoływanie się na brak dostępu do tej działki przez drogę o określonych parametrach technicznych nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki, albowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi o określonej kategorii drogi publicznej. Skoro zaś, roszczenia skarżącej spółki sprowadzają się do żądania zapewnienia innego dostępu do działki, niż ten istniejący, wskazać należy, że stanowią one próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia tak sformułowany interes faktyczny skarżącej spółki "jest analogiczny z interesem każdej innej osoby, na której funkcjonowanie w życiu codziennym będzie miała wpływ realizacja przedmiotowej inwestycji (kwestie utrudnienia, wydłużenia dojazdów osób zamieszkujących w pobliżu do drogi o ograniczonej dostępności)". Uznanie przy tym, jak chciałaby skarżąca kasacyjnie spółka, że ochronie przewidzianej art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogło by prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z realizacją dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw które są zagrożone w związku z planowana inwestycją. Wskazać ponadto należy, że w niniejszym postępowaniu skarżąca spółka mogłaby jedynie kwestionować ewentualne, negatywne oddziaływanie samej lokalizacji przedmiotowej inwestycji (drogi wojewódzkiej Bielany - Łany – Długołęka) na jej nieruchomość, jeśli takie miałoby miejsce i prowadziło do przekroczenia dopuszczalnych norm. Dopiero zaistnienie takiego faktu zobowiązywałoby zarządcę drogi do rozważenia wykupienia jej w całości lub części, stosownie do postanowień art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Reasumując stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, skoro poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nieruchomość skarżącej spółki nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.