II GSK 270/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. S." B. P. I. S., S. S. Spółki Jawnej w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 825/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi "A. S." B. P. I. S., S. S. Spółki Jawnej w R. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w związku z podejrzeniem stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 16 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 825/09, odrzucił skargę "A. S." B. P. I. S. i S. S. Spółki Jawnej w R. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [..] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w związku z podejrzeniem stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Uznał bowiem, że sprawa w ww. przedmiocie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności wymienione w pkt 1-8 przepisu. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw w nim niewymienionych. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania spraw o charakterze cywilnym, które zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej k.p.c.) dochodzone są w postępowaniu przed sądem powszechnym. Stosownie do art. 4791 § 2 pkt 3 k.p.c., sprawy z zakresu ochrony konkurencji, a ściślej sprawy odwołań od decyzji i postanowień Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów określonych w art. 81 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.; dalej u.o.k.k.) uznane zostały za sprawy gospodarcze należące do właściwości sądów powszechnych i jako takie rozpoznawane są w trybie postępowania odrębnego w sprawach gospodarczych. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w terminie tygodniowym od dnia doręczenia postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził więc, że brak jest podstaw do uznania właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na postanowienie organu w przedmiocie rozszerzenia zakresu prowadzonego postępowania w sprawie podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Wniesiona skarga podlegała zatem odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. VIII Wydział Zamiejscowy w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 45 Konstytucji RP, art. 81 i art. 82 u.o.k.k. w związku z art. 47928 § 3 k.p.c., polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, a także naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenie art. 3, art. 47, art. 58 i art. 113 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt SK 27/2003 uznał art. 47928 § 3 k.p.c. za niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. Spółka zakwestionowała ponadto określenie przedmiotu zaskarżonego postanowienia organu jako wszczęcia postępowania w związku z podejrzeniem stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Zaskarżane do WSA skargą na bezskuteczność postanowienie organu dotyczyło rozszerzenia prowadzonego postępowania, z jednoczesnym pouczeniem, że zażalenie do sądu powszechnego nie przysługuje. Wobec nieistnienia kognicji sądu powszechnego dla skargi na bezskuteczność, nieopisanej w art. 81 i art. 82 u.o.k.k., WSA powinien, zdaniem Spółki, uznać się za właściwy do rozpoznania tej skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podkreślił, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie został uzasadniony, a sam art. 49728 § 3 k.p.c. nie był w ogóle przedmiotem rozważań sądu. Katalog spraw należących do właściwości sądów na podstawie przepisów o ochronie konkurencji, prawa energetycznego, prawa telekomunikacyjnego, prawa pocztowego oraz przepisów o transporcie kolejowym określa art. 4791 § 2 pkt 3 k.p.c. W ocenie organu, postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów, jak również postanowienie je zmieniające (np. rozszerzające zakres postawionych zarzutów) są postanowieniami, na które nie przysługuje zażalenie. Stwierdził jednak, że strona będzie mogła zakwestionować działanie organu po dokonaniu oceny sprawy i wydaniu w sprawie decyzji, składając odwołanie od decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zarzut naruszenia przepisów postępowania również nie został, zdaniem organu, prawidłowo uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Jak wynika z art. 176 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Oznacza to, że nie wystarczy wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę został naruszony przez Sąd I instancji, konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia wskazanych przepisów doszło i na czym ono polegało. Ponadto podstawy kasacyjne powołane w skardze powinny być uzasadnione. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, czyli wskazaniu które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.)ustawy zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, zbiór Lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie może on zastępować strony i precyzować czy konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej bądź ich uzasadnienia. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej. Odnosząc powyższe rozważania na treść rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy zauważyć, że jej autor formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał jako naruszenie art. 3, art. 47, art. 58 i art. 113 p.p.s.a., jednakże nie sprecyzował, do jakiego – w jego ocenie – naruszenia wskazanych przepisów doszło i na czym ono polegało. Dodać należy, że powołane jako naruszone przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składają się z kilku paragrafów, a ponadto niektóre z nich także z punktów. Skarżący natomiast w ogóle nie sprecyzował, które konkretnie jednostki redakcyjne tych przepisów zostały naruszone. Z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika ponadto, że w przypadku gdy skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to konstruując tego rodzaju zarzut należy wskazać, że określone uchybienia przepisom postępowania były na tyle istotne, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te w ten sposób nie zostały sformułowane, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji na ich poparcie. Uwzględniając powyższe, a także mając na względzie, że: 1) art. 3 p.p.s.a. reguluje w sposób szczegółowy zakres działania sądów administracyjnych, 2) art. 46 p.p.s.a. odnosi się do obowiązku dołączenia odpisów pisma, 3) art. 58 p.p.s.a. wskazuje na przyczyny odrzucenia skargi, 4) art. 113 p.p.s.a. odnosi się do problematyki zamknięcia rozprawy brak było podstaw do uznania, iż tak skonstruowane zarzuty są uzasadnione. Bezzasadne są także pozostałe zarzuty. Aktem, na który wpłynęła w niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stanowiące, że postępowanie wszczęte w związku z podejrzeniem stosowania przez Spółkę praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, polegające na stosowaniu postanowień umów o treści wskazanej w postanowieniu, wszczyna się i prowadzi również w sprawie podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, polegające na stosowaniu postanowienia wzorca umowy wpisanego do rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone. Jest to zatem postanowienie o rozszerzeniu zakresu postępowania przed Prezesem Urzędu. Powyższe wskazuje, że chybiony jest zarzut błędnego oznaczenia przedmiotu sprawy, co zdaniem Spółki rzutowało na ustalenie właściwości sądu. Zawarcie w skardze do WSA wniosku o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego postanowienia nie zmienia bowiem faktu, że akt ten został wydany w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesu konsumentów na podstawie art. 101 ust. 2 oraz art. 49 ust. 1 u.o.k.k. Takie też przepisy zostały wskazane jako podstawa prawna wydania zaskarżonego postanowienia, tj. postanowienia rozszerzającego zakres zarzutów w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów (czyli postanowienia je zmieniającego). Jednocześnie w postanowieniu tym stwierdzono, iż nie przysługuje na nie zażalenie. Stanowisko to odpowiada uregulowaniom zawartym w art. 49 ust. 1 oraz w art. 101 ust. 2 u.o.k.k., w których brak stwierdzenia, iż na tego rodzaju postanowienia przysługuje zażalenie. Nie oznacza to jednak, że w tym stanie rzeczy, a także przy uwzględnieniu uregulowań zawartych w art. 81 i art. 82 u.o.k.k., na tego rodzaju postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Bezspornym jest , że z uregulowań zawartych w art. 81 ust. 1 i ust. 5 u.o.k.k. wynika, że od decyzji Prezesa Urzędu oraz postanowień na które przysługuje zażalenie, przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Odzwierciedleniem tej regulacji jest treść art. 47928 § 1 pkt 1-4 k.p.c., zgodnie z którym Sąd Okręgowy – sąd ochrony konkurencji i konsumentów jest właściwy w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zażaleń na postanowienia wydawane przez Prezesa Urzędu w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów lub przepisów odrębnych oraz zażaleń na postanowienia wydawane w postępowaniu zabezpieczającym lub egzekucyjnym w stosownym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w postanowieniu z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 749/08, zgodnie z którym hybrydowy model postępowania w sprawach określonych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów wyłącza możliwość zaskarżenia orzeczeń wydanych przez Prezesa Urzędu w oparciu o przepisy tej ustawy w drodze administracyjnej, sądowoadministracyjnej, jak i stosowanie w odniesieniu do nich nadzwyczajnych trybów wzruszania aktów administracyjnych. To ostatnie wyłączenie zostało wyrażone wprost w art. 82 ust. 1 u.o.k.k. Z kolei przepis art. 47928 § 3 k.p.c. odnosi się do postępowania w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i reguluje kwestie związane z odwołaniem od decyzji Prezesa Urzędu, które jest wnoszone do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów jako właściwego w tego rodzaju sprawach (47928 § 1 pkt 1 k.p.c.). W żadnym razie Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć tego przepisu w zaskarżonym postanowieniu. Bez wpływu na dotychczasową ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje zatem odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do okoliczności, że art. 47928 § 3 k.p.c. został uznany za niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt SK 27/03, OTK-A 2005/1/8). Istota zarzutu naruszenia art. 81 i art. 82 u.o.k.k. w związku z art. 47928 § 3 k.p.c. oraz art. 45 Konstytucji RP sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącej, skoro na zaskarżone postanowienie nie przysługuje zażalenie, a zatem wyłączony jest tryb odwoławczy przewidziany w ww. przepisach, to z uwagi na art. 45 Konstytucji RP, na postanowienie to przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pogląd ten jest chybiony. Właściwość sądu administracyjnego musi wyraźnie wynikać z konkretnego przepisu prawa. Ze względu na konstytucyjne domniemanie właściwości sądów powszechnych, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza granice właściwości sądu administracyjnego poprzez regulacje rodzaju skarg, przy czym stanowi, że katalog ten nie jest zamknięty. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych tak stanowią. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż sprawy z zakresu postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję wskazane w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów przekazane zostały do kognicji sądu powszechnego. Taka regulacja oznacza, że aczkolwiek na zaskarżone postanowienie nie przysługuje zażalenie, to tego rodzaju rozstrzygnięcie organu skarżąca może kwestionować po wydaniu w sprawie decyzji, składając odwołanie do właściwego sądu. Tym samym nie można uznać, że Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji RP odrzucając skargę ze względu na stwierdzenie niewłaściwości sądu administracyjnego w sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.