I OSK 452/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1613/08 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/08, oddalił skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia [...] marca 1976 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy Rzekuń z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...] w sprawie przejęcia za rentę gospodarstwa rolnego F. K. na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanych decyzji Wojewody Ostrołęckiego i Naczelnika Gminy Rzekuń był przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z tym przepisem gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. W związku z takim brzmieniem przepisu, aby można było uznać, że badane w trybie nadzoru decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, konieczne byłoby wykazanie, że przejęte gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu produkcji rolnej. Tymczasem materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości takiej sytuacji. Z uzasadnień obu badanych w trybie nadzoru decyzji wynika, że przedmiotowe gospodarstwo było zaniedbane i wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Potwierdza to zgromadzona wówczas dokumentacja archiwalna poprzedzająca wydanie decyzji w sprawie przejęcia z urzędu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Ponadto niezasadny, zdaniem Kolegium, jest również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, wobec faktu, że w przedmiotowym gospodarstwie dokonano jedynie dwóch lustracji. Z treści przepisów tego rozporządzenia nie wynika wprost aby uznanie gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej musiały poprzedzać trzy oddzielne lustracje przeprowadzane odrębnie w każdym z ostatnich trzech lat. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. K., podnosząc zarzut dokonania błędnej interpretacji prawa materialnego oraz dowolnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie przez organy, iż w sprawie nie doszło do: 1. rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118) polegającego na przejęciu gospodarstwa od osoby, która nie była jego wyłączną właścicielką (art. 9 ust. 2 ustawy), 2. rażącego naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia inspekcji przejmowanego gospodarstwa w trzech kolejnych latach (§ 1 ust. 1 rozporządzenia) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za spłaty pieniężne, bowiem przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, wymienione w tym przepisie, zostały spełnione. Wymóg uzyskania zgody współwłaścicieli gospodarstwa, wynikający z art. 2 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy odnosi się wyłącznie do przekazania gospodarstwa rolnego, to jest przejęcia gospodarstwa na wniosek rolnika, nie przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu. Sąd I instancji stwierdził, iż w toku postępowania mającego na celu przejęcie na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego F. K. na rzecz Skarbu Państwa doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, przeprowadzone zostały bowiem jedynie dwie lustracje gospodarstwa rolnego to jest w 1974 r. i 1975 r. Uchybienie to, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie może być jednak uznane za rażące naruszenie prawa. Wskazane rozporządzenie zostało wydane jako rozporządzenie wykonawcze do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14). Do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne było stosowane posiłkowo w celu wypełnienia luki prawnej. Naruszenie przepisów rozporządzenia, które jest stosowane jedynie posiłkowo nie może być, w ocenie Sądu, rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła I. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku. Wnosząca skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzuciła: 1) Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną interpretację i w konsekwencji uznanie, iż w sprawie nie doszło do: a) rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), polegające na przejęciu gospodarstwa od osoby, która nie była jego wyłączną właścicielką (art. 1 ustawy w zw. z art. 9 ust. 2); b) rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia inspekcji przejmowanego gospodarstwa w trzech kolejnych latach (§ 1 ust. 1 rozporządzenia); 2) naruszenie prawa procesowego – art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez jego pominięcie. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przejęcie gospodarstwa z urzędu mogło nastąpić wyłącznie od właściciela. F. K. była na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej współwłaścicielką gospodarstwa rolnego położonego we wsi R. Po śmierci męża J. K. jego udział we współwłasności został odziedziczony przez spadkobierców. F. K. była jedynie jednym ze współspadkobierców. Samodzielnie nie mogła ani ważnie sprzedać, ani przekazać komukolwiek gospodarstwa. Również Państwo nie mogło od niej przejąć własności, a jedynie udział we współwłasności. Pominięcie współwłaścicieli (spadkobierców) w sentencji decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa, będące przesłanką jej nieważności. Ponadto, w przedmiotowym gospodarstwie rolnym dokonano jedynie dwóch lustracji, nie został więc spełniony formalnoprawny wymóg uznania gospodarstwa za wykazującego niski poziom produkcji rolnej. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła również, że ani organy administracji podejmujące decyzję w sprawie nieważności, ani Sąd rozpoznający sprawę nie sprawdziły w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, czy F. K. faktycznie otrzymała rentę z tytułu przejęcia gospodarstwa. Nawet o ile strony nie zgłosiły takiego wniosku, sąd powinien rozważyć przeprowadzenie powyższego dowodu z urzędu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej, którą oparto na naruszeniu przepisów postępowania jak również na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia przepisu art. 106 §3 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie nie jest uzasadniony. Strona zarzuca Sądowi pierwszej instancji nie przeprowadzenie dowodu na okoliczność nie wypłacania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na rzecz F. K. renty za przejęte z urzędu na rzecz Państwa gospodarstwo rolne . Wobec tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że dowód ten, w żadnej mierze nie był przydatny do udowodnienia okoliczności, które miałyby wpływ na stwierdzenie nieważności decyzji o przyjęciu gospodarstwa rolnego z urzędu na własność Państwa za rentę. Renta za przejęte gospodarstwo została obliczona i podana w decyzji. Zatem pominięcie tego dowodu było uzasadnione, gdyż Sąd zgodnie z art. 106 §3 p.p.s.a. przeprowadza dowód z dokumentu jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy także stwierdzić, że są one nieusprawiedliwione. W sprawie tej jako podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy Rzekuń z dnia [...] kwietnia 1975 r. o przejęciu z urzędu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność rodziców skarżącej powołano przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). W myśl tego przepisu gospodarstwo rolne określone w ust. 1 (obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych), może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Zatem według art. 9 ust. 2 wskazanej ustawy, jeżeli gospodarstwo rolne w obszarze nie mniejszym niż 2 ha gruntów rolnych lub leśnych wykazywało niski poziom produkcji, mogło być z urzędu przejęte na własność Państwa za rentę. Przy czym zgodnie z art. 6 tej ustawy zgoda współwłaściciela, zstępnych, dożywotników, lub małżonka nie była wymagana, jeśli gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Wydanie decyzji o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przyjęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. Z akt wynika, że matka skarżącej pod względem wieku (84 lata) jak i powierzchni posiadanego gospodarstwa ([...]ha) spełniała warunki określone w art. 2 ust. 9 cyt. ustawy. Powołana wyżej ustawa nie definiowała pojęcia "niski poziom produkcji rolnej". Określenie to było sprecyzowane w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14), a więc mogło być pomocniczo stosowane do realizacji przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W myśl § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat: - nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane, - plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, - obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniejszy niż 0,4 sztuki przeliczeniowej: Do akt dołączono protokół z przeprowadzonych lustracji gospodarstwa rolnego w dniach 20 maja 1974r. i 15 marca 1975r. Z treści tych protokołów wynika, że lustrowane gospodarstwo w latach 1974 i 1975 nie było wykorzystane w pełnym areale rolniczym i miało nieduży stan inwentarza żywego. Ponadto w protokóle zawarto zapis "gospodarstwo należy zaliczyć do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania". W aktach sprawy znajdują się dokumenty z których wynika, że w latach 1973 i 1974 wykorzystano rolniczo tylko 3 ha, a w roku 1975 jedynie 2 ha z liczącego [...]ha gospodarstwa. Produkcja rolna jak wynika z dokumentów pochodzących z archiwum Urzędu Wojewódzkiego w Ostrołęce wynika, że w latach 1973 i 1974 plony z jednego ha wynosiły w zakresie produkcji zboża stosownie 10 -12 q przy średniej dla gminy w tych latach na odpowiednich glebach 24 q, zaś produkcja ziemniaka wynosiła w tym samym okresie 60-100q, zaś średnia dla gminy 180 i 190 q. Dane zawarte w dokumentach Urzędu Wojewódzkiego w Ostrołęce za lata 1973 i 1974 jak również przeprowadzone dwie lustracje gospodarstwa w roku 1974 i 1975r w pełni wyczerpują przesłankę określoną w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia. (okres 3 lat ) Skoro jedną z przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę było ustalenie, że gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji rolnej to w odniesieniu do gospodarstwa rolnego stanowiącego współwłasność F. K. przesłanka ta została ustalona. Jak wyżej wspomniano zgoda współwłaścicieli nie była wymagana ( art.6 ustawy). W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.