II GSK 1201/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec del. WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1832/09 w sprawie ze skargi A. W., K. M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] sierpnia 2009 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1832/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po uwzględnieniu skargi A. W. i K. M., uchylił postanowienie wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] sierpnia 2009 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżące na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] czerwca 2009 r. odmawiającą umorzenia należności pieniężnej w kwocie [..] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2008 r. [..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. W. i K. M. karę pieniężną w wysokości [....] zł. W dniu [..] kwietnia 2008 r. do ww. organu wpłynął wniosek strony o umorzenie nałożonej kary. Natomiast w dniu [..] maja 2008 r. strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [..] kwietnia 2008 r. Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił w części zaskarżone rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia [..] kwietnia 2009 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [..] zł. Następnie decyzją z dnia [..] czerwca 2009 r. organ I instancji odmówił umorzenia należności pieniężnej w kwocie [..] zł, a pismem z dnia [..] czerwca 2009 r. strona złożyła odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność wniesienia ww. odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści organ podniósł, że decyzja z dnia [..] czerwca 2009 r. została błędnie wysłana do M. M., który zgodnie z dołączonym do akt sprawy pełnomocnictwem umocowany był do reprezentowania A. W. i K. M. w sprawie odwoławczej od decyzji z dnia [..] kwietnia 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Tymczasem postępowanie, w którym wydano decyzję z dnia [..] czerwca 2009 r. zostało wszczęte na skutek złożonego przez stronę wniosku o umorzenie kary pieniężnej. Organ podkreślił, że są to dwa różne postępowania administracyjne więc pełnomocnictwo do reprezentowania strony w sprawie odwoławczej od decyzji z dnia [..] kwietnia 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej nie uprawniało M. M. do reprezentowania strony w postępowaniu o umorzenie tej kary. W związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] czerwca 2009 r. nie została skutecznie doręczona stronie niniejszego postępowania, tj. A. W. i K. M. Decyzja ta nie weszła więc faktycznie do obrotu prawnego w związku z czym niemożliwe było wniesienie od niej odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące A. W. i K. M. wniosły o uchylenie w całości ww. postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi strony podniosły w szczególności, że pełnomocnictwo dla M. M. uprawniało go do ich reprezentowania zarówno w sprawie odwołania od decyzji z dnia [..] kwietnia 2008 r., jak i odwołania od decyzji z dnia [..] czerwca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu w szczególności wskazując, że decyzja z dnia [..] czerwca 2009 r. została doręczona osobie nieuprawnionej i w związku z tym nie weszła do obrotu prawnego. Gdyby natomiast organ nadał dalszy bieg odwołaniu od tej decyzji naraziłby się na zarzut rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę A. W. i K. M. stwierdził, że zagadnieniem kluczowym dla oceny niniejszej sprawy jest kwestia dopuszczalności rozpoznania odwołania przez organ II instancji w sytuacji zawiadomienia strony o wydanej, przez organ I instancji decyzji, za pośrednictwem pełnomocnika ustanowionego przez stronę w innym postępowaniu. Powołując przepisy regulujące doręczenia decyzji – tj. art. 39 – 40 k.p.a. Sąd wskazał, iż normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Przedmiotowe regulacje mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony organów administracji. W konsekwencji nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Za bezsporny w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał fakt, że w dniu [..] czerwca 2009 r. decyzja organu I instancji z dnia [..] czerwca 2009 r. doręczona została Michałowi Mikołajczakowi (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 100 akt administracyjnych). Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, iż decyzja ta powinna zostać doręczona A. W. i K. M. Jednocześnie zauważył, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż M. M. przekazał A. W. i K. M. doręczoną mu decyzję z dnia [..] czerwca 2009 r. Wniosły one bowiem w zakreślonym terminie, tj. w dniu [..] czerwca 2009 r. odwołanie od tej decyzji (data nadania odwołania w urzędzie pocztowym - k. 107 akt administracyjnych). Oznacza to, że doręczenie decyzji organu I instancji M. M. nie pociągnęło za sobą negatywnych dla strony skutków, umożliwiając A. W. i K. M. wniesienie odwołania w wyznaczonym terminie. W ocenie Sądu w takiej sytuacji, wbrew stanowisku organu, rozpoznanie wniesionego odwołania nie byłoby więc równoznaczne z rażącym naruszeniem art. 40 § 1 k.p.a. i w konsekwencji decyzja wydana w wyniku rozpoznania tego odwołania nie byłaby obciążona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał również, że wbrew stanowisku organu doręczenie decyzji stanowi czynność materialno – techniczną, która nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego. Reasumując powyższe stwierdził, iż odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [..] czerwca 2009 r. podlegało rozpoznaniu, a więc organ II instancji wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania naruszył art. 134 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r.; Nr 153; poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż doręczenie decyzji z dnia [..] czerwca 2009 r. [..] Wojewódzkiego Inspektom Transportu Drogowego M. M., który następnie przekazał ją A. W. i K. M., było skuteczne, a w konsekwencji, że otworzyło ono termin do zaskarżenia powyższego orzeczenia, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] sierpnia 2009 r.; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 109 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodności z prawem doręczenia decyzji z dnia [..] czerwca 2009 r. [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego osobie nieuprawnionej, czyli Michałowi Mikołajczakowi nieposiadającemu w tym zakresie ważnego pełnomocnictwa, zamiast stronie tj. A. W. i K. M., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] sierpnia 2009 r.; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że termin do odwołania od decyzji z dnia [..] czerwca 2009 r. [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego otworzył się, pomimo niezgodnego z prawem doręczenia tego orzeczenia, a w konsekwencji uznanie, iż doręczenie decyzji stanowi czynność materialno – techniczną, która nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego, co w rezultacie doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż przepisy dotyczące doręczeń w postępowaniu administracyjnym mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Właśnie ich surowe przestrzeganie prowadzi do zapewnienia stronie gwarancji ochrony przed nadużyciami administracji publicznej. W niniejszej sprawie skoro decyzja z dnia [..] czerwca 2009 r. [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została doręczona osobie nieuprawnionej, zatem organ jest zobowiązany do doręczenia jej ponownie stronie. W chwili otrzymania w sposób prawidłowy orzeczenia otwiera się termin do jego zaskarżenia. Powołując się na orzecznictwo kasator zaznaczył, iż dopiero prawidłowe doręczenie orzeczenia w świetle art. 109 § 1 oraz art. 129 § 2 k.p.a. otwiera drogę do złożenia środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. i K. M. wniosły o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu pisma strony podniosły, iż w chwili obecnej bez ich winy toczy się jedynie spór formalny między organami administracji, bez merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wyjaśniły, iż prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej od dnia [..] października 2004 r. W ramach tej działalności zatrudniły na umowę o pracę M. M. na stanowisko Dyrektora spółki, upoważniając go do reprezentowania ich w sprawach dotyczących spółki przed organami administracji państwowej i samorządowej. [..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadzając kontrole w firmie był poinformowany o obowiązującej strukturze organizacyjnej spółki. Czynności kontrolne wraz z protokołem były podpisywane jednoosobowo przez Dyrektora M. M. Jak podały strony dopiero w dniu [..] maja 2008 r. zostało wystawione dodatkowe, szczegółowe upoważnienie do reprezentowania spółki w konkretnej sprawie tj. umorzenia nałożonej na spółkę kary pieniężnej. Podkreśliły również, że w dniu [..] stycznia 2009 r. spółka uległa likwidacji, o czy został powiadomiony organ I instancji. Wobec powyższego strony zarzuciły organom obu instancji niekonsekwentne działanie i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa. Początkowo bowiem organy te prowadziły korespondencję z M. M. jako osobą upoważnioną do reprezentacji spółki, nawet po [..] stycznia 2009 r., tj. już po likwidacji spółki, natomiast na dalszym etapie postępowania organ stwierdził, iż M. M. nie jest jednak legitymowany do reprezentowania spółki i to nie z uwagi na fakt jej likwidacji, lecz z uwagi na brak należytego umocowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przyczyny określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w niniejszym postępowaniu nie występują. Tym samym sprawa mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej zakreślił organ domagając się kontroli zaskarżonego wyroku w aspekcie zarzucanego niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kwestii dopuszczalności rozpoznania odwołania w sytuacji nieprawidłowego doręczenia stronom decyzji organu I instancji, tj. art. 40 § 1 i § 2, art. 109 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA za bezsporny w rozpatrywanej sprawie uznał fakt, iż w dniu [..] czerwca 2009 r. decyzja organu I instancji z dnia 10 czerwca 2009 r. doręczona została M. M. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 100 akt administracyjnych). Podzielił również stanowisko organu, że decyzja ta powinna faktycznie zostać doręczona A. W. i K. M. Zauważył, że nie budzi także wątpliwości okoliczność, iż M. M. przekazał A. W. i K. M. doręczoną mu decyzję z dnia [..] czerwca 2009 r., bowiem wniosły one w zakreślonym terminie tj. w dniu [..] czerwca 2009 r. odwołanie od tej decyzji. W rozpatrywanej sprawie zatem decyzja organu I instancji z dnia [..] czerwca 2009 r. nie została doręczona stronom postępowania, ale osobie ustanowionej przez strony pełnomocnikiem w innym postępowaniu. Autor skargi kasacyjnej zarzucając wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 40 § 1 i § 2, art. 109 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. stoi na stanowisku, iż decyzja z dnia [..] czerwca 2009 r. nie została skutecznie doręczona stronom postępowania, stąd nie istnieje ona w obrocie prawnym, w konsekwencji czego nie jest możliwe skuteczne wniesienie od niej odwołania. Stosowanie do art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Ponadto § 2 powołanego przepisu stanowi, iż jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z kolei art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzje doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgodnie zaś z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie (albo pełnomocnikowi, jeśli strona go ustanowiła). Zasadnie Sąd I instancji wskazał na gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń pism procesowych w postępowaniu administracyjnym. Wobec treści skargi kasacyjnej ponownie należy podkreślić, iż określony w przepisie art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. sposób doręczenia decyzji został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany przez organ administracji na niekorzyść uczestników postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż omawiany przepis winien być interpretowany z uwzględnieniem przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że doręczenie decyzji Michałowi Mikołajczakowi nie pociągnęło za sobą negatywnych dla stron skutków, umożliwiając A. W. i K. M. wniesienie odwołania w wyznaczonym terminie. Winien był jednak stwierdzić, iż doszło wprawdzie do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., jednak fakt złożenia przez strony odwołania w terminie, świadczy, że naruszenie to nie wywołało dla stron ujemnych skutków i stąd nie mogło mieć negatywnego wpływu na ocenę dopuszczalności odwołania. Należy zauważyć, iż niewłaściwe doręczenie decyzji nastąpiło na skutek błędnego działania organu I instancji. Skoro zatem organ nieprawidłowo skierował decyzję do pełnomocnika ustanowionego przez strony w innym postępowaniu, zamiast do stron postępowania, a te złożyły jednak odwołanie w terminie, nie może ono w żadnym razie zostać uznane za niedopuszczalne. Strona postępowania nie może bowiem przez błędne działanie organów administracji zostać pozbawiona konstytucyjnego prawa do sądu. WSA błędnie przyjął, iż doręczenie decyzji stanowi czynność materialno – techniczną, która nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego, co jednak nie czyni zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 129 § 2 kpa zasadnym, albowiem uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Decyzja procesowa, jako akt podjęty, a następnie uzewnętrzniony przez jego wydanie, nabiera cech decyzji administracyjnej przez zakomunikowanie treści tego aktu stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych dla strony skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Mając na uwadze treść art. 110 k.p.a. decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Oznacza to, że wzruszenie takiej decyzji po jej wydaniu jest dopuszczalne wyłącznie w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Sytuacja związania organu zachodzi również w przypadku, gdy doręczenie decyzji (a zatem ujawnienie na zewnętrz władczej woli organu) nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 1 lub § 2 k.p.a., co potwierdza treść przytoczonego art. 110 k.p.a., w którym mowa o doręczeniu, a nie o doręczeniu skutecznym. Od tego momentu organ nie może już dokonać zmian w treści wydanego przez siebie aktu, mimo wadliwego jego doręczenia. Wadliwość doręczenia wpływa natomiast na ocenę skutków procesowych wydanej decyzji w zakresie związania nimi strony postępowania, które należy ocenić w każdej indywidualnej sprawie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.