III SA/Wa 2136/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Urszula Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rada miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 grudnia 2004 r. nr XLIII/1040/2004 w przedmiocie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w mieście stołecznym Warszawa oddala skargę Uchwałą z dnia 16 grudnia 2004 r. Nr XLIII/1040/2004 w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie (Dz. Urz. W. Mazow. z 2004 r. Nr 320, poz. 10549 ze zm.) Rada m. st. Warszawy określiła m.in. krąg podmiotów uprawnionych do ulgowych opłat z tytułu korzystania ze środków lokalnego transportu zbiorowego. Zgodnie z ust.2 pkt 3 załącznika do przedmiotowej uchwały do przejazdów ze zniżką 48% uprawnieni są m .in. emeryci i renciści do ukończenia 70 roku życia - na podstawie aktualnego odcinka emerytury lub renty, bądź na podstawie wyciągu bankowego potwierdzającego pobieranie emerytury lub renty , wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych , organy emerytalno-rentowe Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Centralnego Zarządu Zakładów Karnych lub Polskich kolei Państwowych wraz z dokumentem tożsamości. Nadto w ust. 2 pkt 4 uprawnienia tego samego rodzaju przyznano małżonkom, na których emeryci lub renciści otrzymują dodatki rodzinne. W tym przypadku korzystanie z ulg odbywa się na podstawie : - lit. a) aktualnej decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na dany rok, potwierdzającej pobieranie dodatku rodzinnego wraz z dokumentem tożsamości - lit. b) aktualnej decyzji o przyznaniu dodatku rodzinnego , wydanej przez organy emerytalno-rentowe Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Centralnego Zarządu Zakładów Karnych lub Polskich Kolei Państwowych, na dany rok wraz z dokumentem tożsamości. Pismem z dnia 22 kwietnia 2008 r., a następnie z dnia 29 sierpnia 2008 r. Wojewoda Mazowiecki wyraził wątpliwości co do konstytucyjności powyższych zapisów, gdyż w jego ocenie naruszają one zasadę równości poprzez wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do 48% zniżki za przejazdy lokalnymi środkami transportu zbiorowego osób podlegających ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Jednocześnie Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Propozycja zmiany uchwały Nr XLI1I/1040/2004 Rady m. st. Warszawy w tej części była analizowana i negatywnie zaopiniowana przez Komisję Infrastruktury i Inwestycji Rady m. st. Warszawy. W dniu 09 października 2009 r. za pośrednictwem Urzędu m. st. Warszawy Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosi o stwierdzenie nieważności: 1) ustępu 2 pkt 3 załącznika do uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2004 r. Nr XLIII/1040/2004 w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m. st. Warszawie w części zawartej w słowach: "wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, organy emerytalno-rentowe Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Centralnego Zarządu Zakładów Karnych lub Polskich kolei Państwowych wraz z dokumentem tożsamości"; 2) ustępu 2 pkt 4 załącznika do uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2004 r. Nr XLIII/1040/2004 w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m. st. Warszawie w części zawartej w słowach: - w ust. 2 pkt 4 lit a) - "wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych", - w ust. 2 pkt 4 lit. b) - ", wydanej przez organy emerytalno-rentowe Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Centralnego Zarządu Zakładów Karnych lub Polskich Kolei Państwowych, na dany rok wraz z dokumentem tożsamości"; z uwagi na to, że powyższe postanowienia uchwały z dnia 16 grudnia 2004 r. Nr XLIII/1040/2004, uzależniające prawo do ulg w korzystaniu ze środków lokalnego transportu zbiorowego od rodzaju podmiotu wypłacającego świadczenia emerytalne, stanowią istotne naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) W uzasadnieniu skargi Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż pominięcie w skarżonych przepisach załącznika do uchwały odcinka emerytury lub renty, bądź wyciągu bankowego potwierdzającego pobieranie emerytury lub renty wypłacanej przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego skutkuje faktycznym częściowym wyłączeniem świadczeniobiorców KRUS z grupy uprzywilejowanych, a tym samym jest naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Wojewoda Mazowiecki powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego m.in. w sprawach sygn. K 7/87, K 8/91 3/94 i SK 4/98. Podniósł, że Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stwierdza, iż zasada równości oznacza jednakowe prawa i obowiązki osób należących do tych samych kategorii opartych na usprawiedliwionych kryteriach możliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa; wprowadzenie wszelkich rozróżnień powinno się opierać na relewantnych kryteriach i nie może naruszać zasady sprawiedliwości społecznej. W przedmiotowej sprawie, cechą relewantną grupy jest posiadanie statusu emeryta lub rencisty do ukończenia 70 roku życia, natomiast sposób udokumentowania posiadania wymienionego statusu nie posiada takiego charakteru, który uzasadniałby zróżnicowanie sytuacji prawnej emerytów lub rencistów. Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zapewnienie funkcjonowania transportu zbiorowego stanowi zadanie własne gminy zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), finansowane ze środków samorządu. Ustalanie wysokości opłat, w tym ulg, za korzystanie z transportu zbiorowego to suwerenne uprawnienie gminy, a zakres udzielonych zniżek jest efektem przyjętej przez organ samorządowy polityki. Wskazanie grup uprzywilejowanych uwzględnia fakt, że m.st. Warszawa jest gminą o charakterze stricte miejskim i dlatego uprawnienia do ulg w przejazdach nie są adresowane do emerytów – rolników. Rada podkreśliła, że zasada równości winna być rygorystycznie uwzględniana w odniesieniu do praw i obowiązków bezpośrednio gwarantowanych przez Konstytucję RP, może natomiast być relatywizowana przy określaniu innych uprawnień obywateli. Uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami transportu zbiorowego takiego charakteru nie mają; są bowiem odstępstwem od zasady pokrywania przez pasażera ceny biletu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wskazane w skardze postanowienia uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2004 r. Nr XLIII/1040/2004 w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m. st. Warszawie nie naruszają zdaniem sądu art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy). Art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyznaje organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, tj. nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego; również art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej w tekście "p.p.s.a.") nie reguluje tej kwestii. Oznacza to, że przyznana w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym szczególna kompetencja organu nadzoru – prawo do skargi do sądu administracyjnego - nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji. Rada m.st. Warszawy ustalając, w załączniku do zaskarżonej uchwały, ulgi za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego, działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.). Wynikające z powyższego przepisu kompetencje do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym zawierają bowiem również kompetencje do określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.), przepisów tej ustawy nie stosuje się do komunikacji miejskiej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem przepisów dotyczących ulg w przejazdach środkami komunikacji miejskiej m.st. Warszawy, przyznających prawo do zniżek w opłatach za bilety jedynie dla części emerytów, tych uprawnionych do świadczeń od organów emerytalno-rentowych innych niż KRUS. Zdaniem strony skarżącej tak sformułowane przepisy naruszają art. 32 Konstytucji RP. Powyższa norma ustanawia zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1). Określa także zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2). Przepis ten został przez ustawodawcę konstytucyjnego umiejscowiony w rozdziale II, dotyczącym wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, ale znalazł się w podrozdziale zatytułowanym: "Zasady ogólne", poprzedzającym katalog konkretnych wolności i praw osobistych, politycznych, ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie z 24.10.2001 r. sygn. SK 10/01), może to sugerować, że mamy tu do czynienia z pewnym założeniem generalnym (ogólną zasadą), odnoszącym się do realizacji wymienionych dalej wolności i praw jednostki, zasadą "wyciągniętą przed nawias". Zasada ta oznacza przede wszystkim, że wszyscy są równi "w godności, wolności i prawach", o których w innych przepisach mówi Konstytucja, i że nie jest dopuszczalna dyskryminacja w realizacji tych wolności i praw. Równość w rozumieniu konstytucyjnym nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Równość (prawo do równego traktowania) funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Równość nie oznacza jednakowej sytuacji faktycznej i prawnej wszystkich, ale polega na "jednakowem uzdolnieniu do rozmaitych praw" (A. Esmein, Prawo konstytucyjne, tłum. W. Konopczyński, K. Lutostański, Warszawa 1921, s. 427). Art. 32 ust. 1 Konstytucji odnosi się przy tym zarówno do stosowania prawa (wszyscy są równi wobec prawa), jak i stanowienia prawa (prawo do równego traktowania przez władze publiczne, w tym przez władzę ustawodawczą). Pierwszy aspekt zagadnienia pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, istotny jest tu problem naruszenia zasady równości przez prawodawcę. Zasada równości jest określana jako adresowana do organów państwa dyrektywa zakazująca stanowienie norm prawnych dyskryminujących lub uprzywilejowujących pewne osoby przez bezzasadne różnicowanie ich sytuacji prawnej. W tym kontekście podkreśla się nawet, że "ze względu na zasadę równości nie powstają dla obywateli żadne prawa" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 130; A. Michalska, Prawa człowieka w systemie norm międzynarodowych, Warszawa-Poznań 1982, s. 89). Równość traktuje się więc raczej jako zasadę dotyczącą ogółu wolności i praw. Definiując pojęcie konstytucyjnych wolności i praw doktryna przyjmuje, że są to sytuacje prawne osób fizycznych (lub innych podmiotów prywatnych), które wyznaczone zostały przez normy konstytucyjne. Wynika stąd wniosek, że w Konstytucji winny być określone: podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany, treść obowiązku ciążącego na podmiocie zobowiązanym oraz okoliczności, w których dany podmiot ma spełnić określony obowiązek. Elementy te mogą być wyznaczone expressis verbis w tekście przepisów Konstytucji lub ustalone w drodze wykładni. Art. 32 Konstytucji wyraża zasadę równości jako normę (zasadę) prawa przedmiotowego, jak i - będące pochodną tej zasady - szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, prawo do równego traktowania. Każdy ma prawo do takiego traktowania, jak osoby znajdujące się w analogicznej (co do istotnych elementów) sytuacji. Złożony charakter tego przepisu nie powinien jednak pozostać bez wpływu na rozumienie prawa do równego traktowania, oba aspekty pozostają bowiem w ścisłym związku. Swoisty charakter prawa do równego traktowania polega na tym, że stwierdzenie jego naruszenia nie jest możliwe przez dokonanie "prostego" zestawienia wzorca konstytucyjnego i zakwestionowanej normy podkonstytucyjnej. Nieodzowne jest uwzględnienie także norm podkonstytucyjnych regulujących status prawny innych jednostek (grup jednostek). Z konstytucyjnego punktu widzenia istotne jest, aby te ważne elementy sytuacji faktycznej i prawnej podmiotów wskazywanych jako dyskryminowane i innych adresatów z grup "porównywalnych" miały swoje konstytucyjne odniesienie. Inaczej mówiąc, art. 32 Konstytucji określa sytuację prawną jednostki "wspólnie" z inną normą, która wyznacza sytuację prawną innych podmiotów. Zróżnicowanie dotyka więc z reguły pewnego konkretnego uprawnienia lub wolności. Konstytucja, jak wyżej wskazano, nie formułuje założenia równości w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. Oznacza to, że w pełni konstytucyjny wymiar prawo równego traktowania uzyskuje w przypadku "nierówności" dotykającej określonych (unormowanych) w Konstytucji wolności i praw. Tak więc konstytucyjny nakaz równego traktowania jednostek nie powinien być traktowany jednolicie, niezależnie od kontekstu sytuacyjnego, inny wymiar uzyskuje on w sytuacji, gdy wspomniany już kontekst sytuacyjny nie ma odniesienia do konkretnych wymienionych w Konstytucji wolności i praw. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że konstytucyjne prawo jednostki prawo do równego traktowania, ma charakter niejako prawa "drugiego stopnia" ("metaprawa"), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich - niejako "samoistnie". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną, i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. W takim zakresie wyznacza on także konstytucyjne prawo do równego traktowania. Mamy tu do czynienia z sytuacją "współstosowania" dwóch przepisów Konstytucji, a więc nie tylko z prawem do równego traktowania, ale ze skonkretyzowanym prawem do równej realizacji określonych wolności i praw konstytucyjnych. Natomiast gdy chodzi o uprawnienia określone w innych niż Konstytucja aktach normatywnych - jeśli treść konkretnego prawa ustala się wyłącznie na ich podstawie - art. 32 Konstytucji stanowi zasadę systemu prawa, a nie wolność lub prawo o charakterze konstytucyjnym. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy zaznaczyć należy, że w poddanym ocenie sądu przypadku chodzi o prawo do zniżki w opłatach za usługi transportu zbiorowego na terenie m.st. Warszawa. A więc o wyjątek od zasady powszechnej odpłatności usług komunalnych. Wyjątek taki z istoty swojej różnicuje sytuację osób korzystających z transportu zbiorowego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie utożsamia się jednakże zasady równości z zakazem różnicowania; nie wyklucza preferowania pewnych grup. Zróżnicowanie sytuacji obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, gdy w różny sposób traktuje się podmioty i sytuacje podobne, a takie różnice nie znajdują uzasadnienia konstytucyjnego według kryteriów racjonalności, proporcjonalności i sprawiedliwości. Kryteria te muszą mieć: - po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści, czyli wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (orzeczenie z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141); - po drugie, kryteria te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; - po trzecie, kryteria te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 93). Analizując zakwestionowane przez Wojewodę Mazowieckiego postanowienia uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2004 r. Nr XLIII/1040/2004 z punktu widzenia zasady równości, w zakresie w jakim określają uprawnionych do ulgowych biletów, należy podkreślić, że ich wybór zasadniczo należy do organu samorządowego. Normodawca mógł więc, kierując się potrzebami członków wspólnoty uprzywilejować pewne grupy. Mógł, kierując się kryteriami racjonalności i celowo zorganizowanego działania, ustalić dla nich opłaty na niższym poziomie. Nie ma przy tym żadnego uzasadnienia dla traktowania, tylko ze względu na tożsamą nazwę - "emeryci/renciści", grupy świadczeniobiorców KRUS oraz innych organów emerytalno-rentowych jako grupy homogenicznej, cechującej się jednakowymi cechami istotnymi, dla której opłaty za przejazdy komunikacją miejską ustalone być muszą na jednakowych zasadach. Nie jest to bowiem grupa jednorodna. W całkowicie odmienny sposób następowało nabywanie praw do świadczeń z tytułu emerytur pracowniczych, z działalności gospodarczej a świadczeń z tytułu emerytur rolniczych. Różny był ekonomiczny wysiłek uprawnionych w zakresie obowiązku opłacania składek emerytalnych. W grupie emerytów i rencistów znajdują się osoby o różnym statusie majątkowym, różny też jest ich związek z warszawską wspólnotą samorządową. Ponadto, gdyby przyjąć argumentację autora skargi, to należałoby uznać, że w zasadzie w większości wymienionych w załączniku do uchwały grup uprzywilejowanych dokonano niedozwolonych wyłączeń; por.: grupy pracowników, powstańców, odznaczonych medalami, sędziów, prokuratorów, umundurowanych funkcjonariuszy i żołnierzy. Zasada równości, powinna być rygorystycznie uwzględniana w odniesieniu do praw i wolności bezpośrednio gwarantowanych przez przepisy Konstytucji, zaś może być relatywizowana przy określaniu innych uprawnień obywateli, zwłaszcza tych, które - jak uprawnienia do ulgowych przejazdów - mają charakter odstępstwa od niesprzecznej z Konstytucją reguły generalnej, w tym danym wypadku - pokrywania przez pasażera ceny biletu, a tym samym - uczestniczenia w kosztach przejazdu. Co więcej, wymieniona reguła zakłada swoistą równość praw (i obowiązków) pasażerów publicznego transportu zbiorowego, od której odstępstwem są wszelkie przejazdy bezpłatne i ulgowe. Tym samym racjonalnie uzasadnione ograniczenia w uprawnieniach do przejazdów ulgowych zmniejszają zakres odstępstwa od reguły równości praw i obowiązków wszystkich osób korzystających z usług publicznego transportu zbiorowego. Brak jest przepisu, który stwarzałby swoiste "prawo podmiotowe do ulgowych przejazdów transportem zbiorowych" dla wszystkich emerytów i rencistów. Zważywszy ponadto, że obowiązek zapewnienia transportu miejskiego realizowany jest ze środków własnych miasta, dotyczy zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty, uznać należało, że takie ukształtowanie przez Radę m.st. Warszawa przepisów dotyczących opłat za bilety komunikacji miejskiej nie narusza prawa. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.