II GSK 490/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 2136/09 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 grudnia 2004 r. nr XLIII/1040/2004 w przedmiocie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność załącznika do uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 grudnia 2004 r. nr XLIII/1040/2004: - w ustępie 2 pkt 3 w części zawartej w słowach: "wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, organy emerytalno-rentowe Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Centralnego Zarządu Zakładów Karnych lub Polskich Kolei Państwowych", - w ustępie 2 pkt 4 lit. a) w części zawartej w słowach: "wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych", - w ustępie 2 pkt 4 lit. b) w części zawartej w słowach: "wydanej przez organy emerytalno-rentowe Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Centralnego Zarządu Zakładów Karnych lub Polskich Kolei Państwowych"; 3. zasądza od Rady miasta stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego 420 (słownie: czterysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 2136/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 grudnia 2004 r. nr XLIII/1040/2004 w przedmiocie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w mieście stołecznym Warszawie. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że zaskarżoną uchwałą Rada miasta stołecznego Warszawy na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o cenach, ustaliła uprawnienia niektórych osób do ulg za przewozy środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie oraz sposób dokumentowania tych uprawnień w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Zgodnie z jego ust. 2 pkt 3 do przejazdów ze zniżką 48% środkami lokalnego transportu zbiorowego uprawnieni są emeryci i renciści do ukończenia 70 roku życia - na podstawie aktualnego odcinka emerytury lub renty, bądź na podstawie wyciągu bankowego potwierdzającego pobieranie emerytury lub renty, wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, organy emerytalno-rentowe Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Centralnego Zarządu Zakładów Karnych lub Polskich Kolei Państwowych, łącznie z dokumentem tożsamości. Nadto w ust. 2 pkt 4 uprawnienia tego samego rodzaju przyznano małżonkom, na których emeryci lub renciści otrzymują dodatki rodzinne. Wojewoda Mazowiecki wyraził wątpliwości co do konstytucyjności powyższych zapisów, gdyż w jego ocenie naruszają one zasadę równości poprzez wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do 48% zniżki za przejazdy lokalnymi środkami transportu zbiorowego osoby podlegające ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwanej dalej: KRUS) i zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Propozycja zmiany opisywanej uchwały w tej części została negatywnie zaopiniowana przez Komisję Infrastruktury i Inwestycji Rady m. st. Warszawy. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie nieważności: ustępu 2 pkt 3 załącznika do tej uchwały w części zawartej w słowach: "wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, organy emerytalno-rentowe Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Centralnego Zarządu Zakładów Karnych lub Polskich Kolei Państwowych wraz z dokumentem tożsamości"; ustępu 2 pkt 4 załącznika do tej uchwały w części zawartej w słowach: w pkt 4 lit. a) "wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych" i w pkt 4 lit. b) "wydanej przez organy emerytalno-rentowe Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Centralnego Zarządu Zakładów Karnych lub Polskich Kolei Państwowych". W uzasadnieniu stwierdził, że wyłączenie świadczeniobiorców KRUS z grupy uprzywilejowanych narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i stwierdził, że wprowadzenie wszelkich rozróżnień powinno się opierać na relewantnych kryteriach i nie może naruszać zasady sprawiedliwości społecznej. W tej sprawie cechą relewantną grupy jest posiadanie statusu emeryta lub rencisty do ukończenia 70 roku życia, a sposób udokumentowania wymienionego statusu nie uzasadnia zróżnicowania sytuacji prawnej emerytów lub rencistów. W odpowiedzi na skargę Rada miasta stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziła, że ustalanie wysokości opłat i ulg za korzystanie z transportu zbiorowego należy do wyłącznej właściwości gminy, a zakres udzielonych zniżek jest efektem przyjętej przez organ samorządowy polityki. WSA w W. oddalając skargę na powyższą uchwałę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził na wstępie, że wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach kompetencje do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym obejmują również kompetencje do określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienia uchwały nie naruszają konstytucyjnej zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy wyrażane w literaturze i stwierdził, że zasada równości jest określana jako dyrektywa adresowana do organów państwa zakazująca stanowienie norm prawnych dyskryminujących lub uprzywilejowujących pewne osoby przez bezzasadne różnicowanie ich sytuacji prawnej. Rozpoznawana sprawa dotyczy prawa do zniżki w opłatach za usługi transportu zbiorowego na terenie m.st. Warszawy, a więc o wyjątek od zasady powszechnej odpłatności usług komunalnych. Wyjątek taki z istoty swojej różnicuje sytuację osób korzystających z transportu zbiorowego. Zróżnicowanie sytuacji obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, gdy w różny sposób traktuje się podmioty i sytuacje podobne, a takie różnice nie znajdują uzasadnienia konstytucyjnego według kryteriów racjonalności, proporcjonalności i sprawiedliwości. Wybór osób uprawnionych do ulgowych biletów, należy zasadniczo do organu samorządowego. Nie ma uzasadnienia dla traktowania, tylko ze względu na tożsamą nazwę "emeryci/renciści" grupy świadczeniobiorców KRUS oraz innych organów emerytalno-rentowych jako grupy homogenicznej, charakteryzującej się jednakowymi cechami istotnymi, dla której opłaty za przejazdy komunikacją miejską muszą być ustalone na jednakowych zasadach. Nie jest to grupa jednorodna, gdyż w odmienny sposób następowało nabywanie praw do świadczeń z tytułu emerytur pracowniczych, działalności gospodarczej i emerytur rolniczych, różny był ekonomiczny wysiłek uprawnionych w zakresie obowiązku opłacania składek emerytalnych i różny jest ich związek z warszawską wspólnotą samorządową. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że brak jest przepisu, który stwarzałby swoiste prawo podmiotowe do ulgowych przejazdów transportem zbiorowym dla wszystkich emerytów i rencistów. W skardze kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki zaskarżył powyższy wyrok w całości i powołując się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 32 Konstytucji RP w konsekwencji przyjęcia przez Sąd I instancji, że istnieje racjonalne uzasadnienie dla ograniczenia w uprawnieniach do przejazdów ze zniżką dla emerytów i rencistów pobierających świadczenia z KRUS, oraz że jednorodna z punktu widzenia zniżek w opłatach za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego grupa emerytów i rencistów określona przepisami ustępu 2 pkt 3 i pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały nie jest grupą homogeniczną, charakteryzującą się jedną cechą istotną relewantną. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia przez Sąd ustępu 2 pkt 3 i pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że Sąd I instancji dokonał wyczerpującej wykładni wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości w świetle orzecznictwa sądów i Trybunału Konstytucyjnego, jednak na etapie zastosowania normy prawnej wynikającej z tego przepisu wadliwie przyjął, że istnieje uzasadnienie dla ograniczenia w uprawnieniach do przejazdów ulgowych dla emerytów i rencistów pobierających świadczenia z KRUS. Nie zgodził się z przyjęciem przez Sąd I instancji, że cechą wyróżniającą świadczeniobiorców KRUS spośród innych emerytów i rencistów i uzasadniającą ich odmienne traktowanie jest odmienny sposób nabywania praw do świadczeń z tytułu emerytur, różny wysiłek ekonomiczny w zakresie obowiązku opłacania składek i różny związek tych osób z warszawską wspólnotą samorządową. Wielość wymienionych w uchwale instytucji, z których mogą być pobierane świadczenia emerytalno rentowe uprawniające do zniżki wskazuje, że jedyną cechą relewantną tej grupy jest posiadanie statusu emeryta lub rencisty do ukończenia 70 roku życia. Kryterium instytucji, z której pobierane jest świadczenie, czyli sposób udokumentowania relewantnej cechy nie jest kryterium istotnym, które uzasadniałoby zróżnicowanie sytuacji prawnej emerytów lub rencistów. Wobec powyższego Sad I instancji winien był uwzględnić skargę, czego nie uczynił, a to świadczy o naruszeniu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP. Rada miasta stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego koncentruje się na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała Rady miasta stołecznego Warszawy ustalająca ulgi za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w ustępie 2 pkt 3 i pkt 4 załącznika nie narusza zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP i w konsekwencji niezastosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd bardzo obszernie i wyczerpująco sformułował uwagi ogólne na temat rozumienia art. 32 Konstytucji. Niestety niewłaściwie się tą wiedzą posłużył rozstrzygając konkretną sprawę. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z kolei w myśl ust. 2 nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Jedynie dla przypomnienia warto wskazać, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Zasada równego traktowania dopuszcza nierówne traktowanie, pod warunkiem jednak, że te nierówności są usprawiedliwione, mają oparcie w okolicznościach, które to zróżnicowanie uzasadniają. Badając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości należy zbadać podobieństwo określonych podmiotów, a więc wskazać wspólne cechy istotne wymagające równego ich traktowania, ewentualnie takie różnice między nimi, które uzasadniałyby odstąpienie w ich przypadku od zasady równości. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści regulacji prawnej, zawierającej ocenianą normę prawną. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001, sygn. K 22/01, opubl. w: OTK 2001, nr 7, poz. 215). Konstytucyjna zasada równości wobec prawa obowiązująca we wszystkich sferach funkcjonowania społeczeństwa oznacza więc, że wszystkie charakteryzujące się określoną, istotną cechą podmioty prawa, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być muszą równo tzn. według jednakowej miary. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w zaskarżonym wyroku rozumienie zasady równości wobec prawa nie znalazło odzwierciedlenia w treści rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Sąd nie wyartykułował tej wspólnej, istotnej z punktu widzenia regulacji dotyczącej ulg w opłatach za przewozy w komunikacji miejskiej cechy wspólnej uprawnionych do ulg, ani też nie uzasadnił należycie potrzeby i przesłanek ich zróżnicowania. Sąd I instancji przytoczył wypowiadane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i literaturze rozumienie zasady równości wobec prawa. Niemniej jednak wadliwie przyjął, nie uwzględniając argumentów podniesionych przez Wojewodę Mazowieckiego, że istnieją podstawy do wyłączenia z zakresu uprawnionych do przejazdów ulgowych środkami lokalnego transportu zbiorowego w mieście stołecznym Warszawie emerytów i rencistów pobierających świadczenia z KRUS. W zaskarżonym wyroku wskazał, na poparcie swego stanowiska, trzy powody takiego wyłączenia: odmienny sposób nabywania praw do świadczeń z tytułu emerytur, różny wysiłek ekonomiczny w zakresie opłacania składek emerytalnych oraz różny związek osób pobierających emeryturę z KRUS z warszawską wspólnotą samorządową. Zdaniem NSA w składzie orzekającym żadna z wymienionych okoliczności nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla wyłączenia z grupy emerytów, uprawnionych do 48 - procentowej zniżki na przejazdy środkami lokalnego transportu zbiorowego świadczeniobiorców KRUS. Żadna z nich nie ma bowiem związku i przez to znaczenia z punktu widzenia prawa do omawianej ulgi. Ulga w opłacie za przejazd środkami komunikacji miejskiej stanowi swego rodzaju świadczenie socjalne (pomoc) dla osób o relatywnie niskich dochodach, które ze względu na te dochody i powodowaną również wiekiem ograniczoną możliwość korzystania z własnych środków lokomocji zdane są na komunikację publiczną. Te więc okoliczności należałoby uznać za decydujące o udzieleniu prawa do ulg i tak na to patrząc, można by nawet postawić tezę, że emerytom (rencistom) KRUS, należą się, ze względu na przeciętnie niższe ich świadczenia ubezpieczeniowe, wyższe ulgi w opłatach za przejazdy. Za prawidłowe trzeba zatem uznać stanowisko Wojewody Mazowieckiego co do tego, że jedyną cechą relewantną jeśli chodzi o grupę objętą uchwaloną zniżką jest posiadanie statusu emeryta lub rencisty do ukończenia 70 roku życia. Sąd I instancji nie podjął nawet próby wyjaśnienia, jakaż to zależność zachodzi pomiędzy takim uprawnieniem emeryta lub rencisty, a sposobem nabycia przez niego uprawnień emerytalno-rentowych. Ulga nie jest również, co oczywiste, formą rekompensaty udzielonej emerytowi przez gminę lub państwo z tytułu opłacanych przez niego składek na ubezpieczenie społeczne. Z tymi składkami gmina nie ma bowiem nic wspólnego. Zupełnie gołosłowny, bo nie poparty żadnymi faktami, jest również argument o braku związku świadczeniobiorców KRUS-u z warszawską wspólnotą samorządową. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że zakwestionowane przez Wojewodę Mazowieckiego postanowienia spornej uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy mają charakter dyskryminacyjny i dlatego powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Należy dodać, że wywiedziona przez Sąd I instancji z treści art. 8 ust. 1 ustawy o cenach kompetencja Rady miasta stołecznego Warszawy do określenia kręgu osób uprawnionych do opłaty ulgowej za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym nie jest nieograniczona i nie może być wykonywana z naruszeniem porządku prawnego, w szczególności zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości wobec prawa. Uznanie zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 32 Konstytucji RP prowadzi do uchylenia wyroku Sądu I instancji i stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 grudnia 2004 r. nr XLIII/1040/2004 w ust. 2 pkt 3 i 4 we fragmentach określających nazwy organów emerytalno – rentowych, wypłacających świadczenia ubezpieczeniowe. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 147 § 1, art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.