I OSK 777/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Klasztoru [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1508/09 w sprawie ze skargi Klasztoru [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1508/09 oddalił skargę Klasztoru [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 kpa, orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. , w granicach parcel katastralnych: l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. G., na rzecz Klasztoru [...] w K. W uzasadnieniu Starosta podał, że pismem z [...] grudnia 2007r. Klasztor [...] w K. wystąpił z wnioskiem o zwrot wymienionej wyżej nieruchomości. W wyniku analizy dokumentacji geodezyjnej organ I instancji ustalił, iż z porównania treści mapy byłej gminy katastralnej G. z mapą ewidencyjną dla obrębu [...] jedn. ewid. [...] wynika, że wywłaszczone (nabyte) na rzecz Skarbu Państwa parcele znajdują się obecnie w granicach działki ewidencyjnej nr [...]. Starosta wskazał, że protokołem z [...] kwietnia 1950 r. parcele: l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. G., zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa przez Wojewódzkiego Pełnomocnika do spraw przejęcia dóbr "martwej ręki" w trybie przepisów ustawy z 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87 z późn. zm.). Orzeczeniem Wojewódzkiego Pełnomocnika do spraw przejęcia dóbr "martwej ręki", po rozpatrzeniu odwołania Klasztoru [...] w K., odmówiono wyłączenia od przejęcia na własność Skarbu Państwa powyższej nieruchomości. Następnie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1956r., potwierdzonym następnie protokołem zdawczo - odbiorczym z [...] czerwca 1957 r. przez Komisję Prezydium Rady Narodowej m. K. prawo jej własności przywrócone zostało na rzecz dotychczasowego właściciela, tj. Klasztoru [...] w K. W okresie pomiędzy rokiem 1950, a 1956 na przedmiotowej nieruchomości wybudowany został przez Dyrekcję Budowy Osiedli [...] budynek szkolny oraz urządzone zostały place sportowe dla młodzieży. Wejście w teren nastąpiło na podstawie decyzji Przewodniczącego z [...] stycznia 1950 r. Pismem z [...] lipca 1963 r. Dyrekcja Budowy Osiedli [...] – [...] wystąpiła do Prezydium Rady Narodowej m. K. Urzędu Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie wnioskodawcy części nieruchomości położonej w gm. kat. G., objętej Iwh [...], składającej się z parcel: l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], stanowiących własność Zgromadzenia [...] – Klasztor [...] w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z [...] czerwca 1956r. przeznaczona była pod budowę szkoły ogólnokształcącej przy ul. [...] i faktycznie zajęta pod budowę tejże szkoły w 1957r. W związku z powyższym, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z [...] listopada 1963r, w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczono, na rzecz Skarbu Państwa, w zarząd i użytkowanie DB[...] K.– [...] parcele: l kat. [...] o pow. 39 m2, l. kat. [...] o pow. 970 m2, l. kat. [...] o pow. 1.137 m2 i l. kat. [...] o pow. 18.500 m2, jako niezbędne na cele budowy szkoły ogólnokształcącej, zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] wydaną przez Miejski Zarząd Architektoniczno - Budowlany Prezydium Rady Narodowej w m. K. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie - pismem z [...] grudnia 1963r. wniosło Zgromadzenie SS [...] Klasztor [...] w K. Dnia [...] maja 1964r. w formie aktu notarialnego Rep. [...], w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zawarta została umowa sprzedaży, z treści której wynika, że Skarb Państwa nabył od Zgromadzenia SS [...] Klasztor [...] w K., prawo własności nieruchomości składającej się z parcel katastralnych: l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] oraz l.kat. [...] b. gm. kat. G. z przeznaczeniem pod budowę szkoły w dzielnicy G. Mając powyższe na uwadze, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie, decyzją z [...] stycznia 1965r. orzekła o uchyleniu decyzji z [...] listopada 1963r. nr, umorzeniu postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego oraz oddaliła wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu I instancji z dokonanych ustaleń wynika bezspornie, że już w dacie zawarcia wyżej powołanej umowy sprzedaży na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia, określony jako budowa szkoły w dzielnicy G., był zrealizowany. Tak więc w odniesieniu do nieruchomości składającej się z ww. parcel katastralnych nie może być mowy o jej zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych dla realizacji przyszłego celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Małopolskiego wniósł Klasztor [...] w K., domagając się jej uchylenia i zwrotu żądanej nieruchomości. W odwołaniu wskazano na treść art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz podniesiono, że, jak wynika z umowy wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1964r., celem wywłaszczenia była "budowa szkoły w dzielnicy G.". Jest zaś faktem bezspornym, że po dniu [...] maja 1964r. na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto żadnych prac ani też nie zakończono prac, które mogłyby być zakwalifikowane jako budowa szkoły w dzielnicy G. Zdaniem odwołującego się powód, dla którego działanie takie nie miało miejsca, jest bez znaczenia z punktu widzenia decyzji o zwrocie nieruchomości, albowiem w tym postępowaniu ustala się jedynie, jaki był stan faktyczny nieruchomości po 7 i 10 latach od wywłaszczenia. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2009r. wydaną na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią umowy sprzedaży zawartej [...] maja 1964r. w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, była budowa szkoły w dzielnicy G. Takie określenie celu wywłaszczenia znajduje również potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach przedmiotowej sprawy przez organ I instancji, a w szczególności wynika z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] czerwca 1956r. wydanego przez Miejski Zarząd Architektoniczno - Budowlany Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., który wyraził zgodę "na lokalizację szczegółową szkoły ogólnokształcącej 11-letniej na terenie położonym w K. Dzieln. G. przy ul. [...] nr [...] (...)". Jednakże przedmiotowe parcele faktycznie zostały zajęte pod budowę szkoły już w latach: 1956-57, a zatem jeszcze przed zawarciem umowy sprzedaży z [...] listopada 1964r., mocą której Zakon [...] przy Kościele [...] w K., reprezentowany przez siostrę J. W., zbył parcele na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda podkreślił, że pomimo wielokrotnych zmian stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości od początku jej pierwotnym przeznaczeniem było, po przejęciu własności przez Skarb Państwa, wykorzystanie pod budowę szkoły przy ul. [...] przez Dyrekcję Budowy Osiedli [...] w K. Dyrekcja podjęła działania inwestycyjne zmierzające do budowy szkoły po przejęciu wskazanych parcel na własność Skarbu Państwa w 1950r., ale jeszcze przed zwrotem przedmiotowych nieruchomości pierwotnemu właścicielowi mocą orzeczenia z [...] października 1956r. Już w styczniu 1956r. budynek szkolny został oddany do użytku jako Liceum Ogólnokształcące nr [...] w K. W latach następnych powstała sala gimnastyczna oraz infrastruktura w postaci boiska, budynku gospodarczego, asfaltowych alejek, urządzonej zieleni, ogrodzenia z siatki metalowej. Taka sytuacja spowodowała, iż w dacie wywłaszczenia, tj. w 1964r. szkoła przy ul. [...], stanowiąca faktyczną realizację celu wywłaszczania, już istniała. Budynek szkolny wraz z przyległą infrastrukturą był wykorzystywany zgodnie ze swym przeznaczeniem nieprzerwanie od początku swego istnienia. Obecnie w jego murach mieści się Liceum Ogólnokształcące nr[...] im. [...] w K. Wojewoda powołał się na treść wyroku WSA w Krakowie z 17 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 633/06, w którym stwierdzono, że regulacja art. 137 ust. 1 oznacza, że "pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność oceniana aktualnie. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy regulacja nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany". Odwołano się też do stanowiska zajętego przez WSA w Krakowie w wyroku z 30 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 271/08, oraz NSA w wyroku 28 maja 2008r. sygn. akt I SA 2743/00 który wskazał, że "Istotne jest to, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji grunt objęty treścią decyzji o wywłaszczeniu został wykorzystany zgodnie z celem określonym w tej decyzji". Z tych względów Wojewoda uznał, za prawidłową decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Klasztor [...] w K., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2009r., jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedmiotowym decyzjom zarzucono rażące naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na jego niezastosowaniu, mimo zrealizowania ustawowych przesłanek zwrotu. W skardze, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podniesiono, że po dniu [...] maja 1964r. na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto żadnych prac ani też nie zakończono prac, które mogłyby być zakwalifikowane jako budowa szkoły w dzielnicy G., a zatem zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie strony skarżącej decyzja Wojewody narusza podstawy ustroju Rzeczpospolitej Polskiej. Jest sprzeczna nawet z konstytucją lipcową Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, która nie pozwalała na regulowanie stanów prawnych przy pomocy decyzji o wywłaszczeniu. W skardze podkreślono, że Wojewoda Małopolski zachowuje się bardziej bezprawnie niż komunistyczny Minister Rolnictwa, który w stalinowskich latach pięćdziesiątych przedmiotową nieruchomość zwrócił prawowitym właścicielkom. Podniesiono, że Wojewoda Małopolski nawet nie zauważył, że od daty zwrotu nieruchomości do daty jej wywłaszczenia komunistyczne władze korzystały z niej na podstawie cywilizowanych zasad cywilnoprawnych, w oparciu o umowę dzierżawy. Zdaniem strony skarżącej rozważania prawne i odwoływanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiotowym przypadku jest o tyle całkowicie chybione, że wszystkie powołane wyroki dotyczą sytuacji, w której cel wywłaszczenia został osiągnięty, tyle tylko, że po więcej niż 7 lub 10 latach od wywłaszczenia. Poglądy te są całkowicie bezużyteczne w przypadku, jeżeli do chwili orzekania o zwrocie cel wywłaszczenia, określony w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa szkoły, osiągnięty nie został. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski ponownie wskazał, że w jego ocenie cel wywłaszczenia został zrealizowany i dlatego nie zachodzą przesłanki zwrotu określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że bezspornym w sprawie było, że własność nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przeszła na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w K. na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1964r. Umowa ta wyraźnie stwierdza, że "tą umową objęta nieruchomość przeznaczona jest pod budowę szkoły w dzielnicy G. ". Bezspornym było również to, że na przedmiotowej działce obecnie znajduje się [...] Liceum Ogólnokształcące w K. im. [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono i nie było to kwestionowane, że budynek obecnego [...] Liceum został wybudowany w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku, a więc przed zawarciem umowy przenoszącej własność nieruchomości na Dyrekcję Budowy Osiedli [...] w K. Zatem już w dniu zawierania umowy cel w niej wymieniony, czyli "budowa szkoły w dzielnicy G.", był zrealizowany. Można więc wysnuć wniosek, że umowa sprzedaży z dnia [...] maja 1964r. zawarta została nie celem budowy szkoły, ale w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której szkołę już wybudowano. Z treści obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jak i poprzednio obowiązujących przepisów, wynikało i wynika, że pozyskiwanie nieruchomości dla realizacji celów publicznych może się odbywać w drodze umowy, a dopiero przy braku takiej możliwości wywłaszczenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyznać należy, że wywłaszczenie, zarówno dokonywane w drodze umowy, jaki i decyzji, nie mogło i nie może służyć jako instrument regulacji stanu prawnego nieruchomości. W niniejszej sprawie do takiego celu posłużono się jednak umową zawartą w dniu [...] maja 1964r., gdyż przy jej pomocy starano się "uporządkować" stosunki własnościowe przedmiotowej nieruchomości naruszone w wyniku kolejnych aktów administracyjnych wydawanych w latach 1950-1964. Takie działanie niewątpliwie nie może zasługiwać na aprobatę, co jednak nie zmienia faktu, że umowa sprzedaży funkcjonuje w obrocie prawnym i organy administracyjne orzekające w kontrolowanym postępowaniu nie mogły zignorować tej okoliczności. Co więcej ani organy administracyjne ani sąd administracyjny nie dysponują żadnymi instrumentami, które mogłyby służyć podważeniu skutków prawnych tej umowy, ponieważ orzekanie w przedmiocie wad prawnych umowy sprzedaży należy do kompetencji sądu powszechnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można było mówić, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie tj. "budowę szkoły w dzielnicy G." skoro na tej nieruchomości szkoła została zbudowana. W wyroku z dnia 23 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08 (Lex OMEGA nr 477381) WSA w Krakowie orzekł, że "Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami terminów." Sąd w niniejszej sprawie podzielił ten pogląd i uznał, że skoro zrealizowanie celu wywłaszczenia po upływie terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to tym bardziej nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy został zrealizowany przed zawarciem umowy w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W niniejszej sprawie już od 1956 roku (pierwszy rok użytkowania budynku obecnego [...] Liceum Ogólnokształcącego) cel uzasadniający zawartą umowę został zrealizowany i nie zmieniają tego wskazane wyżej zastrzeżenia co do umowy sprzedaży zawartej dnia [...] maja 1964r. Sąd podkreślił, że ponieważ źródłem prawa własności Skarbu Państwa nie była decyzja administracyjna, ale czynność prawna - umowa sprzedaży, ocena jej ważności nie leży w kognicji organów administracji publicznej. Ponadto Sąd przytoczył argumentację Sądu Najwyższego, zawartą w wyroku z 29 października 2004 r. sygn. III CK 477/03, odnoszącą się do kwestii różnych przesłanek warunkujących nieważność decyzji wywłaszczeniowej i nieważność umowy cywilnej, zawartej w ramach postępowania wywłaszczeniowego. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz właściwie zastosował do niego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik Klasztoru [...] w K., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie: - przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n., Dz. U. 2004.261.2603, tekst jedn.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że "skoro zrealizowanie celów wywłaszczenia po upływie terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to tym bardziej w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed zawarciem umowy w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (...) nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu; - przepisu art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu i przyjęcie, iż mimo że budynek [...] Liceum Ogólnokształcącego w K. znajduje się na części nieruchomości, pozostała część nieruchomości również jest niezbędna na cel określony w umowie wywłaszczeniowej; - przepisu art. 136 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykonywanie zadania publicznego - prowadzenie po wywłaszczeniu (zawarciu umowy wywłaszczeniowej) działalności oświatowej w istniejącym budynku jest dozwoloną w rozumieniu art. 136 ust. 1 modyfikacją celu wywłaszczenia i sprzeciwia się uznaniu, iż nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. 2. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż winna ona zostać uwzględniona, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa polegające na zaaprobowaniu błędnego i niepełnego ustalenia przez organy administracyjne stanu faktycznego, a w szczególności przyjęciu, iż nawet przy założeniu, że część nieruchomości zabudowanej budynkiem [...] Liceum Ogólnokształcącego nie podlega zwrotowi, organy administracji w sposób niewłaściwy ustaliły stan faktyczny sprawy albowiem mimo przeprowadzenia w tym zakresie stosownego dowodu z oględzin nie rozważyły w ogóle faktu, iż na pozostałej części nieruchomości nie ma żadnej zabudowy ani w żaden inny sposób nie jest realizowany cel wywłaszczenia, a przedmiotowa część stanowi zespół zadrzewionych trawników. Wskazując na powyższe pełnomocnik strony wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, - ewentualnie rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że Sąd oparł rozstrzygnięcie na konstatacji, że cel wywłaszczenia w postaci budowy szkoły został zrealizowany przed zawarciem umowy sprzedaży. Tymczasem według autora skargi jest to okoliczność całkowicie irrelewantna z punktu widzenia bezwzględnych przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Cel wywłaszczenia oznacza bowiem wyłącznie cel przyszły, a zatem istniejący stan faktyczny nigdy nie może zostać uznany za "cel". Według pełnomocnika, faktu istnienia na przedmiotowym gruncie szkoły nie można było uznać za "zrealizowanie celu". Następnie, przytaczając okoliczności faktyczne sprawy oraz poglądy z judykatury i piśmiennictwa, pełnomocnik podał, że o niedopełnieniu celu wywłaszczenia należy mówić, gdy prace budowlane na wywłaszczonej nieruchomości nie zostały rozpoczęte przed upływem 7 lat i nie zostały ukończone przed upływem 10 lat. Wskazał też, że wyznaczona przepisami ustawy konstrukcja "zbędności na cele wywłaszczenia" ma charakter sformalizowany i ścisły, w istocie zupełnie niezależny od potocznego pojęcia "zbędności", które zostało przyjęte przez Sąd. Autor skargi kasacyjnej stwierdził ponadto, że strona uważała, że cała nieruchomość powinna jej zostać zwrócona i z tego powodu wcześniej nie stawiała zarzutów decyzjom w zakresie zwrotu niezabudowanych części przedmiotowej nieruchomości. Jednak organy ani Sąd nie rozważyły z urzędu możliwości zastosowania art. 137 ust. 2 u.g.n. mimo, iż cała nieruchomość nie została zabudowana budynkami Liceum Ogólnokształcącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.ps.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Merytoryczny związek pomiędzy poszczególnymi zarzutami sprawia, że w pierwszej kolejności należy się odnieść do podstawowego zagadnienia dotyczącego wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 136 ust. 1, 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). Zaskarżonym wyrokiem Sąd zaakceptował stanowisko organów obu instancji, które przyjęły, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia faktycznie został zrealizowany przed zawarciem umowy o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to nie występuje stan, w którym można uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co warunkowałoby zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie nie był sporny stan faktyczny, w tym okoliczność, że własność nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przeszła na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1964 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17 p. 70 ze zm.; dalej jako: ustawa z 1958 r.). Nie zostało również zakwestionowane ustalenie, że już w dniu zawierania umowy cel w niej wymieniony, czyli "budowa szkoły w dzielnicy G." był zrealizowany, albowiem budynek Liceum Ogólnokształcącego został wybudowany w latach pięćdziesiątych, przy czym obiekt ten wraz z przyległą infrastrukturą był wykorzystywany, zgodnie ze swym przeznaczeniem, nieprzerwanie od początku swego istnienia. W tych okolicznościach Sąd uznał, że żądanie zwrotu nieruchomości nie mogło być uwzględnione przez organy administracji, a strona skarżąca mogłaby ewentualnie dochodzić swoich roszczeń poprzez zakwestionowanie na drodze cywilnej ważności umowy sprzedaży nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej powyższa ocena prawna Sądu pierwszej instancji jest prawidłowa, aczkolwiek konieczne jest uzupełnienie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie żądanie zwrotu zgłoszone zostało w trybie administracyjnym i dotyczy nieruchomości, której własność nabyta została przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży przewidzianej w art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Warunki i tryb zawierania takich umów sprawił, że nieruchomości nabyte w ten sposób przez Skarb Państwa traktowane są równoznacznie z nieruchomościami wywłaszczonymi na podstawie indywidualnych decyzji wywłaszczeniowych. Znalazło to wyraz w przepisie art. 216 ust. 1 u.g.n., na mocy którego przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca sformułował legalna definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Ustalając sens powyższych przepisów należy uwzględnić ich ratio legis w powiązaniu z ogólnymi celami instytucji wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości oraz całym porządkiem prawnym. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Nienależyte wykorzystanie nieruchomości pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, bo m.in. nie pozwala mówić o jego niezbędności. Wskazuje się też, że instytucja zwrotu nieruchomości, w swoim założeniu, stanowi jedną z ustawowych gwarancji, że wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (por. J. Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; Samorząd Terytorialny z 2008 r. Nr 1-2 str. 139; wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 481/10). Przy analizie omawianych przepisów należy też mieć na uwadze, że sformułowanie przez ustawodawcę definicji pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nakłada na organy administracji obowiązek jej ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 sygn. I SA 2622/01). W konsekwencji stosując w ramach wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. regułę argumentum a contrario dochodzi się do wniosku, że nieruchomość należy uznać – w ujęciu prawnym – za niezbędną na cel wywłaszczenia w każdej innej sytuacji niż określone w tym przepisie (por. Komentarz Ustawa o gospodarce nieruchomościami; J. Jaworski, A. Pruszczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2009 str. 925). Wobec powyższego uzasadnionym było stanowisko organów administracji, które w okolicznościach rozpatrywanej sprawy odmówiły zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Akceptując zaskarżone decyzje słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed zawarciem umowy zbycia nieruchomości nie mogło oznaczać, że stała się ona zbędna na cel umownie określony. Podkreślić należy, że w świetle przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 wniosek o zwrot nieruchomości byłby uzasadniony, gdyby w terminie 7 lat od dnia zawarcia umowy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo w terminie 10 lat od tego samego zdarzenia, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Uznanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony przy jej nabyciu, byłoby możliwe w razie przekroczenia wskazanych terminów, ale tylko w tym znaczeniu, że rozpoczęcie lub realizacja prac związanych z celem wywłaszczenia nastąpiłaby po upływie siedmiu lub dziesięciu lat. Skoro stan faktyczny ustalony w sprawie nie przystawał do tego unormowania, to uzasadnioną była konsekwencja, że nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma zatem racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że Sąd Wojewódzki przyjął raczej potoczne rozumienie "zbędności" nieruchomości, a nie konstrukcję normatywną tego pojęcia. Właściwa wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nie pozwala na wnioskowanie, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w umowie, jeżeli już w dacie jej zawarcia prace związane z celem wywłaszczenia były zrealizowane. Podkreślić należy, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie jest adekwatna do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Przepis art. 137 ust. 1 w sposób ścisły określa przesłanki pozwalające uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Oznacza to, że wszystkie inne sytuacje, które nie mieszczą się w tej regulacji , nie mogą stanowić podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a właśnie z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy podkreślić, że regulacja zawarta w art. 136 i 137 u.g.n. jest dostosowana do modelu normującego wywłaszczenie dokonywane na podstawie ważnych decyzji bądź umów, u podstaw których leżała zasada, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy cele publiczne nie mogły być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie prawa do nieruchomości. Skoro w konkretnej sprawie umowa sprzedaży nieruchomości zawarta formalnie w trybie wywłaszczeniowym, faktycznie służyła innym celom, to w rezultacie strona nie może oczekiwać, że jej roszczenia w zakresie zwrotu nieruchomości mogą znaleźć oparcie w przepisach art. 136 i 137 u.g.n. Zaakcentować również należy, że w wyrokach sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że wywłaszczenie może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy określone cele inwestycyjne , na potrzeby których nieruchomość miałaby być wywłaszczona nie zostały jeszcze zrealizowane (por. T. Woś Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądów administracyjnych, z. NSA 2010, nr 5-6, str. 457 i powołane tam orzecznictwo oraz: wyrok NSA z 15 kwietnia 1992 r. sygn. IV SA 112/92, wyrok NSA z 13 sierpnia 2009 r. I OSK 1134/08). Niewątpliwie wydanie decyzji wywłaszczeniowej bądź zawarcie umowy w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został już zrealizowany naruszało stosowne przepisy prawa. Jednak, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odbyło się nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej, co oznacza, że ewentualne podważenie skutków prawnych dokonanej czynności prawnej musi się odbyć w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Z tych wszystkich względów zasadnie Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu skargi. Odnosząc się jeszcze do zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że brak jest w świetle materiału zebranego w aktach sprawy podstaw do twierdzenia, że cel wywłaszczenia został jedynie częściowo zrealizowany. Nie sposób bowiem uznać, że tylko ta część nieruchomości, na której znajduje się budynek szkoły stanowi zagospodarowanie zgodne z celem wywłaszczenia, a pozostała jej część stała się zbędna. Ze względów funkcjonalnych trzeba przyjąć, że budynek szkoły wraz z całą infrastrukturą (boisko, alejki, zadrzewione trawniki) stanowią zorganizowaną całość, która dowodzi wykorzystania całej nieruchomości zgodnie z celem, dla którego Skarb Państwa ją nabył. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.