I OSK 763/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1834/09 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. M. na rzecz Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1834/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie wezwania do zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w L. decyzją z dnia [...] grudnia 1986 r., na wniosek W.M., przydzielił mu od dnia 1 stycznia 1987 r. lokal mieszkalny przy ul. [...] w L. będący własnością Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w L., z prawem zameldowania najbliższych członków rodziny, to jest żony i dziecka. W. M. z dniem 31 października 1989 r. zwolnił się ze służby w Straży Pożarnej. Pismem z dnia 14 listopada 1990 r. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w L. poinformował W. M., iż utracił on prawo pozostawania w zajmowanym lokalu mieszkalnym. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009r., Nr 12, poz. 68 ze zm.), nakazał W. M. oraz członkom jego rodziny zwolnić lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w L., w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Organ wskazał, że w dniu 1 stycznia 1992 r. (dzień wejścia w życie przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) W. M. nie był funkcjonariuszem pożarnictwa ani w rozumieniu tej ustawy, ani też dekretu o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa, gdyż na swój wniosek został zwolniony z służby z dniem 31 października 1989 r. i w związku z tym nie mógł zostać strażakiem w trybie art. 129 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Tym samym nie nabył on uprawnień wynikających ze wskazanej wyżej ustawy do prawa do lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Na tę decyzję W. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że wraz z rodziną zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Skarżący podkreślił, że lokal mieszkalny przy ul. [...] został mu przydzielony w dniu 30 grudnia 1986 r. na mocy decyzji Urzędu Wojewódzkiego Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w L. z dniem 1 stycznia 1987 r. jako pracownikowi Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w L. Jego zdaniem fakt, iż od dnia 31 października 1989 r. nie jest już strażakiem nie ma dla powyżej decyzji żadnego znaczenia w przypadku, gdy nie została ona uchylona. Podkreślono przy tym, że w momencie przyznania lokalu mieszkalnego nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem skarżącego z dniem 1 listopada 1989 r. jego tytuł prawny do lokalu mieszkalnego uległ zatem przekształceniu w umowę o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1834/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę W. M. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2009 r., wskazał, że z dniem rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego oraz utraty statusu funkcjonariusza pożarnictwa, utracił on tytuł prawny do dalszego zajmowania lokalu znajdującego się w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w L. Sąd wskazał, że skarżący w 1986 r. uzyskał prawo zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej o przydziale i ten tryb administracyjny był właściwy także do orzekania przez właściwy organ o zwolnieniu lokalu w związku z utratą tytułu prawnego do jego zajmowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji status prawny przedmiotowego lokalu od 1986 r. nie uległ zmianie, gdyż znajduje się on w budynku pozostającym w zarządzie Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w L. Dlatego też – w ocenie Sądu – organ prawidłowo wywiódł, iż do lokalu tego nie ma zastosowania art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r. skargę kasacyjną złożył W. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 145 § 2 wskazanej wyżej ustawy, polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd faktu naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, to jest art. 83 ust. 1 pkt 7 i pkt 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o zwolnieniu zajmowanego lokalu przez skarżącego i członków jego rodziny, podczas gdy w świetle zebranego w toku postępowania materiału dowodowego nie można było stwierdzić, że skarżący wraz z rodziną zajmuje go bez tytułu prawnego, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, iż wobec braku uregulowań w kwestii wstąpienia w stosunek najmu w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd faktu naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 20 K.p.a., poprzez dokonanie błędnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz uznanie, iż organ był uprawniony do samodzielnego określania kategorii budynków w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co skutkowało przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazania faktów uznanych za udowodnione i przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności; 4) art. 151 wskazanej ustawy, polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor raz jeszcze podniósł, że nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, gdyż przed wejściem w życie tejże ustawy nie był już strażakiem. Dlatego też – w jego ocenie – wobec braku uregulowań w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej kwestii wstąpienia w stosunek najmu, może mieć zastosowanie jedynie przepis art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika organu administracji publicznej według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej decyzję administracyjną o zwolnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 76 ust. 1, wydaje się między innymi w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenach zamkniętych, przez strażaka zwolnionego ze służby oraz w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Natomiast w myśl art. 83a ust. 6 tej ustawy, stosunek najmu ustaje z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zwolnieniu przydzielonego lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie z dniem 31 października 1989 r. zwolnił się ze służby w Straży Pożarnej, a tym samym od tego dnia przestał być strażakiem. Nie ma przy tym znaczenia, że w dniu przyznawania mu lokalu mieszkalnego (30 grudnia 1986 r.) nie obowiązywała ustawa o Państwowej Straży Pożarnej. Status przedmiotowego lokalu od 1986 r. nie uległ bowiem zmianie, nadal pozostaje on w mieszkaniowych zasobach Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w L. i przeznaczony jest na cele służbowe. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że nieruchomość położona w L. przy ul. [...] zabudowana budynkiem administracyjno-mieszkalnym i gospodarczym pozostaje w zarządzie Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w L., a od 1965 r. znajduje się w posiadaniu tej Komendy. Zauważyć należy, na co już zwracał uwagę organ administracyjny, że skarżący w dniu wejścia w życie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to jest w dniu 1 stycznia 1992 r. nie był funkcjonariuszem pożarnictwa, gdyż na swój wniosek został zwolniony w dniu 31 października 1989 r. Nie mógł zatem zostać strażakiem w trybie art. 129 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który stanowi, że dotychczasowi funkcjonariusze pożarnictwa stają się strażakami Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli w ciągu 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wyrażą na to pisemną zgodę. Tym samym, skoro skarżący kasacyjnie nie był strażakiem, to nie mógł ponownie nabyć uprawnień do lokalu w trybie art. 74 ust. 1 powołanej ustawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w dniu zwolnienia ze służby skarżący nie posiadał także uprawnień emerytalno – rentowych związanych z pełnieniem służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej. Wskazać bowiem należy, że funkcjonariusze pożarnictwa zwolnieni ze służby (poza funkcjonariuszami określonymi w art. 129 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) otrzymują emeryturę na podstawie art. 29 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). W myśl tych przepisów, funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji właściwego ministra lub innego organu. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu podkreślić, że regulacje prawne dotyczące mieszkań służbowych stanowią rozwiązania szczególne w stosunku do uregulowań prawa lokalowego zawartych w powołanej ustawie o ochronie praw lokatorów i w Kodeksie cywilnym. Dlatego też uznać należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepis ten dotyczy bowiem lokali stanowiących własność gminy. Wskazuje na to między innymi słowniczek zawarty w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, który w pkt 10 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o mieszkaniowym zasobie gminy, należy przez to rozumieć lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Stwierdzić zatem należy, że skarżący kasacyjnie jako były funkcjonariusz pożarnictwa zwolniony ze służby i nie posiadający uprawnień do emerytury lub renty w związku z pełnieniem służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej lub w Państwowej Straży Pożarnej, nie jest uprawniony do dalszego zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Państwowej Straży Pożarnej oraz znajdującego się w budynku przeznaczonym na cele służbowe. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c w związku z art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 83 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalając skargę. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.