I SA/Bd 921/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2009 r. J. W. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia. Wskazał, że ma 55 lat i w związku z wykrytymi zmianami nowotworowymi podjął się leczenia, którego koszty wynoszą około 100-150 zł za każdą wizytę lekarską. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł, odsetek od tych zaległości w kwocie [...] zł oraz kosztów upomnienia w kwocie [...] zł. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, pomimo trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej zobowiązanego, nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległości określone w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz wskazane w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy, Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania zaległości z tytuł składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Wnioskiem z dnia 28 lipca 2009 r. strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej stanem zdrowia. Aktualnie otrzymuje zasiłek z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wypłacany z tytułu niepełnosprawności w kwocie 444 zł. Strona podniosła, że z uwagi na konieczność opieki ze strony osób trzecich, nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Uzyskiwane dochody w niewielkim stopniu pokrywają wydatki z tytułu leczenia. Jednocześnie zobowiązany wskazał, że nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia 07 listopada 2008 r. w sprawie spłaty zadłużenia w systemie ratalnym. Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadzając postępowanie w I instancji ustalił, że z uwagi na stan zdrowia strona nie prowadzi działalności gospodarczej. Małżonka, K. W. otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.022,16 zł brutto, 700 zł netto. Strona nie posiada żadnych zaciągniętych zobowiązań. Zgodnie z zestawieniem dochodów i wydatków z dnia 18 marca 2009 r., zobowiązany nie osiąga żadnych dochodów. Rodzina ponosi następujące koszty: z tytułu opłat czynszowych - 392,47 zł, zużycia wody - 9,34 zł, energii - 42 zł, telewizji kablowej - 42 zł, leczenia - 100 zł. Zobowiązany przedłożył dowody na wskazane wydatki z tytułu czynszu, wody, energii i telewizji. Zgodnie z kserokopią dowodu rejestracyjnego strona posiada pojazd marki Peugeot 405, rok prod. 1996. Małżonkowie są właścicielami lokalu mieszkalnego. Zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem o dochodzie wystawionym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego we W., w 2007 r. zobowiązany osiągnął przychód w kwocie 15.143,04 zł. Z przedłożonej dokumentacji medycznej wynika, że strona leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego oraz Neurologicznej z podejrzeniem uszkodzenia naczyniowego mózgu. Strona posiada okresowe orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydane do dnia 30 kwietnia 2010 r. Organ wskazał, że z przeprowadzonego w dniu 04 sierpnia 2009 r. wywiadu majątkowego wynika, że zobowiązany uzyskuje dochody z tytułu zasiłku okresowego w kwocie 444 zł. Małżonka, K. W. otrzymuje w dalszym ciągu świadczenie emerytalne - w wysokości 1.022,16 zł brutto, 872,17 zł netto. Strona posiada zaciągnięte zobowiązania z tytułu karty kredytowej w kwocie 1.200 zł. Ponadto wnioskodawca dokonał złomowania pojazdu. W odpowiedzi na pismo organu z dnia 10 sierpnia 2009 r. wzywające do dostarczenia informacji o dochodach za 2008 r. zobowiązany przedłożył PIT-37 za 2008 r., w którym wykazał dochód w kwocie 992,93 zł oraz PIT-28 i PIT-28/A za 2008 r., w którym nie deklarował żadnego dochodu. Po przeanalizowaniu sprawy, w świetle dokonanych ustaleń organ stwierdził, że w przedmiotowym przypadku nie zachodzi żaden ze stanów wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone tym samym na obecnym etapie nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności. Odnosząc się do przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, organ stwierdził, że zobowiązany wykazał, iż zachodzą szczególne przypadki uzasadniające umorzenie, pomimo braku całkowitej nieściągalności. Strona wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie spłacić zadłużenia, gdyż wydatek ten pozbawiłby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu, w omawianym przypadku ziściły się przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia - przewlekłej choroby uniemożliwiającej uzyskiwanie dochodów. Z uwagi na niepełnosprawność strona korzysta z zasiłku okresowego przyznanego przez MOPS. Organ wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu dokumentów nie dopatrzył się jednak pozostałych przesłanek z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu, w omawianym przypadku nie ziściły się przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia. W ramach uznania administracyjnego organ uznał, iż nie zachodzi również przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ stwierdził, że sytuacja finansowa i zdrowotna zobowiązanego jest rzeczywiście trudna, jednakże mimo długiego okresu zalegania wnioskodawca nigdy nie podjął próby spłaty zaległości, mimo posiadania świadomości zadłużenia wynikającej z toczącego się postępowania egzekucyjnego. Organ zaznaczył, że w związku z ponoszonymi kosztami leczenia, strona może wnioskować o zmniejszenie wysokości raty. Odpowiadając na zarzut dotyczący braku ustosunkowania się organu do pisma w sprawie rat, organ wskazał, że w piśmie z dnia 28 lipca 2009 r. poinformowano stronę o warunkach, jakie należy spełnić celem udzielenia układu ratalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wskazał, że w dniu 07 listopada 2008 r. złożył wniosek o rozłożenie zaległości na raty. W dniu 12 października 2009 r. otrzymał decyzję odmowną co do spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Leczy się prywatnie by ratować życie, gdyż terminy u specjalistów są bardzo odległe. Nie może podjąć pracy ze względu na stan zdrowia. Pogorszeniu uległy stosunki rodzinne, zmuszony jest do osobnego prowadzenia gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zgodnie z prawem jest rozstrzygnięcie organu, na mocy którego odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...] zł. Art.32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) stanowi, że do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W myśl art. 28 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Podstawy umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym, jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia) czy przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia). Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust.1 powyższego rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Z akt sprawy wynika, że skarżący uzyskuje dochody z tytułu zasiłku okresowego z MOPS w kwocie 444 zł. Żona zaś otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 872,17 zł netto. Strona posiada zobowiązania z tytuły karty kredytowej w kwocie 1.200 zł. Nie posiada samochodu (dokonano jego demontażu i wyrejestrowania). Gospodarstwo domowe ponosi następujące koszty: czynsz – 392,47, zużycie wody – 9,34 zł, energia – 42 zł, telewizja kablowa 42 zł, leczenie – 100 zł. Małżonkowie są współwłaścicielami lokalu mieszkalnego typu własnościowego. Skarżący leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego oraz w Poradni Neurologicznej z podejrzeniem uszkodzenia naczyniowego mózgu. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydane do dnia 30 kwietnia 2010 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do skarżącego wdrożono w dniu 12 października 2007 r. i 27 grudnia 2007 r. egzekucję, kierując tytuły egzekucyjne do Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. Prowadzona egzekucja było częściowo skuteczna. Kolejne tytuły skierowano w dniu 19 lutego 2008 r. Egzekucja jest – jak zaznaczył organ - częściowo efektywna. W ocenie Prezesa ZUS nie zachodzi żaden ze stanów wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, tym samym nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności. Organ uznał zatem, że powyższa przesłanka umorzenia, tj. całkowita nieściągalność nie zachodzi. Oznacza to, że w tym zakresie nie skorzystał z uznania administracyjnego. Nie istnieje bowiem potrzeba wydawania decyzji na podstawie uznania administracyjnego, gdy organ stwierdza brak występowania przesłanki umorzenia. Zdaniem Sądu zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności składkowych, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane (art.11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). W ocenie Sądu powyższe przepisy zostały naruszone. W art. 28 ust.3 u.s.u.s. zostały wymienione przesłanki, z którymi związana jest całkowita nieściągalność. Organ nie wskazał jednoznacznie, w oparciu o którą z tych przesłanek uznał brak podstaw do umorzenia należności. Stwierdził ogólnie, bez jakikolwiek analizy, że nie zachodzi żaden ze stanów wymienionych w art.28 ust.3 u.s.u.s. Należy zauważyć, że w myśl art.28 ust.3 pkt 5 całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z akt sprawy nie wynika na ile prowadzona w stosunku do skarżącego egzekucja jest skuteczna, jakie w jej toku stosowano środki egzekucyjne, jakie do tej pory zostały wyegzekwowane kwoty oraz kiedy ostatnio wyegzekwowano jakąś należność. Organ nie zwracał się do organu egzekucyjnego o zajęcie w powyższych kwestiach stanowiska. Należy zauważyć, że decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...] natomiast ostatnia informacja o egzekucji wobec strony dotyczy skierowania do egzekucji tytułów w dniu 19 lutego 2008 r. Po tej dacie brak jest jakichkolwiek informacji o prowadzonej egzekucji. Prezes ZUS podkreśla, że egzekucja jest częściowo skuteczna, ale nie wiadomo na podstawie jakich faktów opiera tę opinię. Organ nie wyjaśnił także, czy w grę mogą wchodzić inne przesłanki umorzenia należności z powodu całkowitej nieściągalności, choćby wskazana w art.28 ust.3 pkt 6 u.s.u.s. W odniesienia do podstawy umorzenia wynikającej z art.28 ust.3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) organ w ramach uznania administracyjnego uznał, że przesłanka ta nie zachodzi. Zdaniem Sądu uznanie administracyjne odnosi się do ustalenia konsekwencji prawnych stosowanej normy prawnej, tzn. wyboru czy umorzyć, czy odmówić umorzenia należności składkowych. Natomiast uznania administracyjnego nie można stosować dla zanegowania występowania samej przesłanki. Dopiero stwierdzenie przez organ występowania tej przesłanki może być podstawą negatywnego rozstrzygnięcia o oparciu o uznanie administracyjne. Innymi słowy, uznanie administracyjne nie zwalnia organu od poczynienia prawidłowych ustaleń w zakresie wystąpienia przesłanki. Stwierdzając, na podstawie uznania administracyjnego, że przesłanka umorzenia wskazana w art.28 ust.3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia nie zachodzi, organ naruszył te przepisy. Mając powyższe uwadze na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. M. Łent D. Dudra L. Kleczkowski