II SA/Wa 1661/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Anna Mierzejewska Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...], przyznającej M. B. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Organy ustaliły następujący stan faktyczny w sprawie. M. B., emeryt policyjny, na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...], otrzymywał do 2005 r. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w P. stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji z dniem 1 stycznia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2006 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), którym uchylono § 8 i ust. 2 § 9 tego rozporządzenia, emeryci i renciści oraz członkowie ich rodzin utracili prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na powyższą zmianę stanu prawnego decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stała się bezprzedmiotowa i należało orzec o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W dniu 7 stycznia 2009 r. M. B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 953/07. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wskazując, iż nie stwierdzono, aby decyzja wygaszająca została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji i stwierdzenie nieważności decyzji wygaszającej decyzję o przyznaniu przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż decyzja wygaszająca uprawnienie strony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie została obarczona wadami z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z tym organ I instancji słusznie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Minister wyjaśnił, iż art. 91 ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wyłącznie do czynnych policjantów, a wydane na podstawie ust. 2 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w kwestii przyznania świadczenia emerytom i rencistom policyjnym, wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Konieczne zatem było uchylenie przepisu, na mocy którego równoważnik otrzymywali emeryci i renciści policyjni. Tym samym zaistniała potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalających prawo do tego świadczenia i orzekania o utracie wskazanych uprawnień w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżący wskazał, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., uchylające § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., na podstawie którego przyznawano przedmiotowy równoważnik pieniężny emerytom i rencistom policyjnym, nie zawiera upoważnienia do uchylania decyzji, którymi już wcześniej przyznano to uprawnienie. Ponadto zarzucił organom, iż nie odniosły się do jego zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżanej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga M. B. rozpatrywana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy wspomniana decyzja została obarczona określonymi enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przesłankami nieważności. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). W rozpatrywanej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji, dokonały odmiennej interpretacji wskazanego przepisu prawa, ponieważ podjęły próbę konwalidowania decyzji wygaszającej uprawnienie skarżącego do przedmiotowego równoważnika pieniężnego i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 kpa, na podstawie którego została wydana decyzja podlegająca kontroli organów pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Pod pojęciem bezprzedmiotowości, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną prawa administracyjnego, należy rozumieć wynik ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785). Natomiast w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości, w rozumienie art. 162 § 1 kpa, następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07, Lex nr 489773). W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie cytowany art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie mógł stanowić podstawy prawnej do wygaszenia decyzji przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Należy bowiem podkreślić, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniające rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 226, poz. 2246), uchyliło jedynie z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., będącego podstawą do posiadania omawianego uprawnienia przez emerytów i rencistów policyjnych. Powyższa zmiana nie była jednak połączona z nakazem ustawowym cofania dotychczas posiadanych uprawnień lub z wygaśnięciem decyzji je przyznających. Ponadto organ wygaszający przedmiotową decyzję nie wykazał, w ocenie Sądu, by jego działanie podyktowane było interesem społecznym jako przesłanką konieczną, obok ewentualnej bezprzedmiotowości, przewidzianą w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Oczywistym jest bowiem, iż w omawianej sytuacji nie można mówić o interesie strony. Powyższe działanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., stwierdzającego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. wygaśnięcie decyzji przyznającej prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 162 § 1 kpa, bowiem rozszerzająca wykładnia wskazanego powyższej przepisu jest niedopuszczalna z uwagi na charakter instytucji tu uregulowanej, będącej wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarówno Komendant Główny Policji, jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie dostrzegli tej istotnej wady decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Dlatego też ponownie rozpoznając powyższą sprawę organy winny dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego pod kątem przesłanek stosowania art. 162 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.