II SA/Ol 1008/09

Dnia 12 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi A. I. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" 2009r., znak: "[...]" Wojewoda i, po rozpatrzeniu odwołania A. I., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" 2009r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami na działce nr "[...]" w obr. B., gm. S. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że A. I. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działkach Nr "[...]" w obr. B., gm. S. Starosta postanowieniem z dnia "[...]" 2009r. nałożył na inwestora, zgodnie z treścią art. 35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym braków t.j. doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaopatrzenia w wodę, pod rygorem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, ustalając termin wykonania tego obowiązku na dzień 17 sierpnia 2009r. Inwestor nie uzupełnił projektu budowlanego we wskazanym zakresie, w związku z czym organ I instancji po upływie terminu do uzupełnienia braków wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ wskazał, że A. I. odwołała się od tej decyzji argumentując, iż przedłożony projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr "[...]" w B. nie pozostaje w sprzeczności w zakresie zaopatrzenia w wodę z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Zdaniem odwołującej się zapis planu, który ustala jako obowiązujące zaopatrzenie budynków w wodę z wodociągu wiejskiego nie może być brany pod uwagę w sytuacji, gdy sieć wodociągowa nie została jeszcze wybudowana. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, należy wziąć pod uwagę to, że ustalenia planu miejscowego nie zawierają zakazu stosowania tymczasowych rozwiązań w tym zakresie. Strona podniosła też, że ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne w treści art. 36 stanowi, że właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie, w związku z czym projekt budowlany zakładający zasilanie budynku w wodę z ujęcia własnego (studni wierconej) jest opracowany zgodnie z obowiązującym prawem, co pozwala na uznanie, że spełnia wymagania do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nastąpiłoby z naruszeniem ustaleń zawartych w uchwale Rady Gminy Stawiguda Nr XXIX/266/02 z dnia 10 października 2002r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Bartąg – jednostka G (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 147 z dnia 15 listopada 2002r., poz. 2034). Organ wskazał, że objęta wnioskiem działka znajduje się w strefie oznaczonej symbolem "U". Stwierdził że dla omawianego terenu obowiązują ustalenia określone w rozdziale II § 6 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym zaopatrzenie w wodę należy projektować z wodociągu wiejskiego. Zaznaczył, że ustalenia planu nie dopuszczają rozwiązań tymczasowych w tym zakresie. Wyjaśnił też odwołującej, że powołany przez nią przepis ustawy Prawo wodne mógłby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdyby akt prawa miejscowego nie sprzeciwiał się takim rozwiązaniom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. I. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśniła, iż § 6 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie B., gmina S. – jednostka G ustalił dla terenu, na którym położona jest jej działka zaopatrzenie w wodę z wodociągu wiejskiego. Na wyznaczonym w planie terenie nie ma jednak takiej infrastruktury. Podkreśliła, że plan zakłada przyłączenie do jeszcze nieistniejącego wodociągu, jednocześnie nie określając sposobu tymczasowego zagospodarowania do czasu powstania sieci wodociągu. Podała, iż wobec powyższego Wójt Gminy wydał skarżącej uwarunkowania techniczne, w których określił: "zaopatrzenie w wodę z ujęcia własnego". Dlatego w projekcie budowlanym przewidziano zaopatrzenie w wodę ze studni wierconej, na co zezwala art. 36 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Skarżąca podniosła, że przepis ten jako rangi ustawowej ma pierwszeństwo przed zapisami uchwały. Poza tym zauważyła, iż w myśl art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) brak ustalenia w planie rozwiązań tymczasowych stanowi o jego wadliwości i nie powinno być przytaczane jako argument w sprawie. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na niewykonalność obowiązku nałożonego na nią przez organ I instancji ze względów ekonomicznych. Podkreśliła, że zaproponowane przez nią rozwiązanie zasługuje na aprobatę, gdyż jest zgodne z Prawem wodnym. Zaznaczyła też, że nic nie stoi na przeszkodzie przyłączenia budynku do wodociągu wiejskiego w przypadku jego powstania (co też deklarowała na etapie postępowania administracyjnego). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż zgodnie z art. 14 ust. 6 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, uchwalonym przez radę gminy. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Oznacza to, że przyjęte w cytowanym planie ustalenie, iż "zaopatrzenie w wodę należy projektować z wodociągu wiejskiego" jest wiążące zarówno dla organu gminy, który ten przepis ustanowił, jak i dla wszystkich właścicieli nieruchomości i inwestorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a. ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku skarżącej, nie narusza prawa. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nastąpiłoby z naruszeniem cytowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalonego uchwałą nr XXIX/266/02 Rady Gminy w Stawigudzie z dnia 10 października 2002r. W świetle bowiem przepisu § 6 ust. 1 tej uchwały, realizacja inwestycji nie jest dopuszczalna dopóki Gmina nie wybuduje planowanego wodociągu wiejskiego. Skarżąca podważa legalność powyższego zapisu uchwały, wskazując na obligatoryjność ustalenia w planie rozwiązań tymczasowych. Należy stwierdzić, iż argument ten nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż z mocy przytoczonych na wstępie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w niniejszej sprawie Sąd nie może weryfikować pod względem zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu B. – jednostka G. Uchwała ta weszła do obrotu prawnego i obowiązuje (art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie którego niniejszy plan miejscowy zachował moc wobec wejścia w życie tej ustawy). Ustalenia planu mogą być kwestionowane jedynie w odrębnym trybie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Poza tym zmiana planu miejscowego może nastąpić w formie przewidzianej cytowaną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy S. Tym samym uregulowania w nim zawarte mają charakter bezwzględnie wiążący. Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jak również art. 4 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139), w oparci o przepisy której uchwalono kwestionowany plan obrębu B. – jednostka G), gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie, zasady zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia, zasad zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Skoro organ stanowiący gminy przyjął dla całego obszaru objętego planem w zakresie infrastruktury technicznej zaopatrzenie w wodę z wodociągu wiejskiego, nie przewidując w tym przedmiocie żadnych innych rozwiązań, to takie ustalenie jest wiążące dla wszystkich uczestników procesu budowlanego. Nie ma żadnego uzasadnienia prawnego stanowisko skarżącej, iż skoro plan nie zakazuje innych rozwiązań to są one dopuszczalne. Rozumowanie takie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami wykładni prawa. Powyższe oznacza, iż bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż zaproponowane w projekcie budowlanym zaopatrzenie w wodę z własnego ujęcia - ze studni wierconej ma uzasadnienie w art. 36 ustawy Prawo wodne, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje w ogóle takiej możliwości. Trzeba też wyjaśnić, wobec podniesionej przez stronę okoliczności wydania przez Wójta Gminy uwarunkowań technicznych wyrażających zgodę na zaopatrzenie w wodę z ujęcia własnego, iż organ ten jest również związany treścią zapisów planu i nie może rozstrzygać wbrew tym ustaleniom. Poza tym organy architektoniczno-budowlane, przy ocenie przeznaczenia danego terenu i zasad jego zagospodarowania, czy też warunków zabudowy, mogą uwzględnić jedynie zapisy miejscowego planu lub, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Żaden przepis prawa nie zezwala organom architektoniczno-budowlanym na weryfikowanie ustaleń planu na podstawie aktów administracyjnych wydanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę określa art. 35 cytowanej powyżej ustawy Prawo budowlane. Stosownie do ustępu 1 tego unormowania, organ obowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1). Poza tym organ sprawdza też spełnienie warunków, o których mowa w pkt 2-4 tego ustępu. Zgodnie z ust. 3 wymienionego artykułu - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W oparciu o ten przepis, przed wydaniem decyzji właściwy organ wykonuje kontrolę merytoryczną dokumentacji przekazanej z wnioskiem o pozwolenie budowlane i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie albo w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, iż właściwy organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest (co wynika z redakcji cytowanego art. 35) w pierwszej kolejności zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W niniejszej sprawie organy zastosowały art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy właśnie ze względu na niezgodność planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego cytowaną uchwałą. Obiektywnie rzecz ujmując skarżąca nie miała możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Jednak nie zmienia to faktu, iż organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy, wobec braku przesłanek do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.